Lo scopo di questo articolo è quello di definire il procedimento amministrativo e, successivamente, analizzare il diritto di accesso agli atti e le differenze tra le diverse tipologie di accesso che il diritto amministrativo riconosce ai soggetti giuridici.
Il procedimento amministrativo
La L. 241/1990 rubricata “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” disciplina, appunto il procedimento amministrativo, i principi generali dell’attività amministrativa e, tra l’altro, nel Capo V rubricato “Accesso ai documenti amministrativi” disciplina il diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Sebbene non esista una definizione unitaria di procedimento amministrativo, si può certamente affermare che esso consiste in una serie di atti consequenziali tra loro che portano all’emanazione di un unico atto finale: il provvedimento amministrativo.
Tale definizione è stata elaborata, tra l’altro, anche dalla giurisprudenza amministrativa – il Consiglio di stato nel 1961.
Art. 1 I principi generali dell’attività amministrativa
Preliminarmente, a fondamento dei principi generali dell’attività amministrativa è l’Art. 97 Cost. che disciplina al II comma “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.”
Il principio di buon andamento che si articola nei principi di efficacia, quale capacità di raggiungere gli obbiettivi; efficienza, quale miglior rapporto tra risorse e risultati ed economicità, quale miglior rapporto tra il costo di risorse e mezzi e gli obiettivi.
Per ciò che concerne il principio di imparzialità, esso comporta sia il dovere di tenere in considerazione tutti gli interessi – pubblici e privati – che vengono in rilievo, sia quello di porli sullo stesso piano senza preferire o trascurare alcuno di essi. Oltre alla disposizione in esame la legge ordinaria contempla altri principi che si impongono alla P.A.
Il I comma dell’Art. 1 della L. 241/1990 disciplina che “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”.
Principi di:

Legalità, secondo cui la pubblica amministrazione deve “perseguire i fini determinati dalla legge”;
Economicità, indica che la pubblica amministrazione deve ottimizzare le risorse disponibili per raggiungere gli obiettivi prefissati;
Efficacia, impone alla P.A. una misurazione dei risultati raggiunti sulla base degli obiettivi prefissati;
Imparzialità, secondo cui la P.A. – in generale – deve agire con terzietà, deve essere estranea ad interessi di parte per poter essere in grado di perseguire solo l’interesse comune;
Pubblicità e Trasparenza – aggiunti con la L. n. 15/2005, sostituiscono oggi il principio precedente di “pubblicità”. Per pubblicità si intende che l’attività amministrativa deve essere conoscibile dai terzi attraverso forme di pubblicazione, notificazione e comunicazione – in riferimento all’atto conclusivo del procedimento, il provvedimento amministrativo.

È opportuno distinguere la pubblicità dalla trasparenza, quale principio che vede l’obbligo di pubblicazione dell’intero iter procedimentale e non solo dell’atto conclusivo del procedimento amministrativo.
Questi ultimi due principi dell’azione amministrativa, pongono in evidenza un cambio di rotta della pubblica amministrazione: in passato era caratterizzata da autority ed una formale chiusura verso l’esterno, mentre oggi vuole essere “una casa di vetro” trasparente[1].
 
 
Proprio al fine di garantire una minuziosa applicazione del principio di trasparenza, l’ordinamento si è progressivamente aperto al riconoscimento di maggiore accessibilità agli atti amministrativi.
Inoltre, ai fini della piena accessibilità delle informazioni pubblicate, nella home page dei siti istituzionali è collocata un’apposita sezione denominata “Amministrazione trasparente”, al cui interno sono contenuti i dati, le informazioni ed i documenti pubblicati ai sensi della normativa vigente.
Si legga anche:”Principi sul diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi”
Art. 22: Accesso ai documenti amministrativi – cd. Accesso civico documentale
Nell’analizzare questa prima tipologia di accesso agli atti, è opportuno precisare l’ambito di applicazione del diritto ad oggetto. Esso si esercita nei confronti delle amministrazioni pubbliche, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e nei confronti dei gestori dei pubblici servizi, così come disciplinato dall’Art. 23 della L. n. 241/1990.
L’accesso ai documenti amministrativi costituisce principio generale dell’attività amministrativa con lo scopo di perseguire l’interesse pubblico, favorire la partecipazione, assicurare l’imparzialità e la trasparenza.
Di fatto, per diritto di accesso civico documentale si intende il diritto degli interessati di prendere visione dei documenti amministrativi e di estrarne la copia. I soggetti interessati sono “tutti i soggetti privati, compresi quelli di portatori di interessi pubblici o diffusi che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso”.
Vieppiù, il diritto di accesso può essere esercitato solo fino a quando la Pubblica Amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi per i quali si chiede di accedere così come disciplinato dall’Art. 22 comma VI. È chiaro che la richiesta di accesso deve necessariamente essere rivolta all’amministrazione che detiene il documento e deve essere motivata, in quanto questo diritto è subordinato alla cura ed alla difesa degli interessi giuridici dei soggetti.
Così come si vedrà di seguito, il diritto di accesso civico cd. semplice e generalizzato a dati e documenti, viene disciplinato in una normativa diversa rispetto alla precedente; più precisamente all’interno del D.lgs. n. 33/2013.
D. Lgs. n. 33/2013: La trasparenza dell’azione amministrativa
Il D.lgs. n. 33/2013 recante il riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni – meglio conosciuto come decreto sulla trasparenza dell’azione amministrativa – disciplina, tra l’altro, il diritto di accesso civico cd. semplice e generalizzato.
Il principio generale di trasparenza, qui viene inteso come accessibilità totale dei dati e dei documenti che sono detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, di promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo.
Inoltre, la trasparenza – nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali – concorre ad attuale il principio democratico ed i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, di buon andamento, di responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche, di integrità e di lealtà nel servizio alla nazione.
Invero, il principio di trasparenza è fondamentale per garantire le libertà individuali e collettive, nonché i diritti civili, politici e sociali; integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, sempre al servizio del cittadino, così come disposto dall’Art. 1 del D. Lgs. di cui sopra.
L’accesso civico “semplice” e l’accesso civico “generalizzato”
È proprio all’interno dell’Art. 5 del D. lgs. 33/2013 rubricato “Accesso civico a dati e documenti” che si può individuare la differenza tra l’accesso civico cd. “semplice” a dati e documenti e l’accesso civico cd. “generalizzato”.
Il primo comma disciplina il diritto di accesso civico cd. semplice, esso comporta il diritto di chiunque di richiedere alle pubbliche amministrazioni documenti, informazioni o dati nei casi in cui le amministrazioni abbiano omesso la pubblicazione degli stessi, nonostante l’obbligo previsto dalle normative vigenti. Di fatto, chiunque può richiedere tali documenti, anche a prescindere dall’interesse personale, diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale viene richiesto l’accesso.
Il secondo comma, invece, disciplina il diritto di accesso civico cd. generalizzato, secondo cui – anche qui – chiunque ha il diritto di accedere ai dati ed ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ma che siano ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, chiaramente nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente tutelati.
Entrambi le tipologie di accesso civico suesposte, si caratterizzano come diritto a titolarità diffusa, potendo essere attivato da “chiunque” e non essendo sottoposto ad alcuna limitazione. Ancora, a ciò si aggiunge un ulteriore elemento: l’istanza non richiede motivazione. Questo consente di rispondere all’interesse dell’ordinamento di assicurare ai cittadini – chiunque – indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridiche soggettive, un accesso a dati, documenti ed informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni.
FOIA – Freedom of Information Act: Accesso civico generalizzato
Il D.lgs. n. 33/2013 è stato profondamente rivisto e modificato dal D.lgs. n. 97/2016, il quale ha introdotto un nuovo tipo di accesso agli atti: l’accesso civico generalizzato definito anche FOIA – Freedom Informaction Act.
Questa nuova tipologia di accesso è delineata nel già citato Art. 5 comma II del decreto 33/2013 come modificato dal D.lgs. n. 97/2016, ai sensi del quale “chiunque ha diritto di accedere a dati ed ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto previsto dall’Art. 5 bis”, dove si specificano i casi in cui l’accesso civico generalizzato viene rifiutato.
Si traduce, in estrema sintesi, in un diritto di accesso non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ed avente ad oggetto tutti i dati, i documenti e le informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è previsto un obbligo di pubblicazione.
Ebbene, la riforma mira a favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali, sull’utilizzo delle risorse pubbliche ed a promuovere la partecipazione al dibattito pubblico – Art. 5 comma II.
Differenze tra il diritto di accesso documentale, il diritto di accesso semplice e generalizzato.
In via definitiva, le tre tipologie di accesso ai dati ed ai documenti amministrativi è disciplinato da due norme diverse: la L. n. 241/1990 ed il D.lgs. n. 33/2013.

La prima norma disciplina il diritto di accesso agli atti amministrativi cd. accesso documentale, qui chiunque può richiedere l’accesso agli atti amministrativi, ma deve avere un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale è richiesto l’accesso;
La seconda norma disciplina nell’Art. 5 al I comma l’accesso civico cd. semplice, secondo cui chiunque – anche in questo caso – può chiedere di prendere visione ed estrarne la copia dei documenti amministrativi che la pubblica amministrazione aveva l’obbligo di pubblicare, ma che la stessa ha omesso di rendere conoscibile ai terzi. Tale accesso può essere richiesto a prescindere dall’interesse del soggetto rispetto alle informazioni richieste;
Sempre la stessa norma, nell’Art. 5 al II comma disciplina l’accesso civico cd. generalizzato, dove chiunque – così come previsto per le altre due tipologie di accesso suesposte – ha il diritto di accedere ai dati ed ai documenti detenuti della P.A., precisando che questi siano però ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione. Anche in questa ultima tipologia di diritto di accesso, si prescinde dall’interesse del soggetto richiedente in ordine ai dati che intende conoscere.

Orbene, le diverse tipologie di accesso ai dati, ai documenti, alle informazioni detenute dalle amministrazioni dello Stato, non si escludono tra loro, piuttosto convivono percorrendo strade parallele, al fine di garantire e tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa, nella piena applicazione del principio generale della trasparenza amministrativa.
Art. 24 L. n. 241/1990: Casi di esclusione del diritto di accesso
Una nota conclusiva è fondamentale per individuare i casi in cui il diritto di accesso è escluso, tra l’altro:

Per i documenti ricoperti da segreto di Stato;
Nei procedimenti tributari;
Nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione;
Nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a soggetti terzi, invero sugli altri vige il diritto di accesso.

Vieppiù, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi quando:

Dalla loro divulgazione possa derivare una lesione alla sicurezza ed alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale, alla continuità ed alla correttezza delle relazioni internazionali;
L’accesso possa arrecare pregiudizio nei processi di informazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria;
I documenti riguardano le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione ed alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione ed alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
I documenti riguardano la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese ed associazioni con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono.

Di fatto, sono le singole pubbliche amministrazioni ad individuare le categorie di documenti che – pur rientranti nella loro disponibilità – sono sottratti all’accesso.
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Note
[1] P. Angeli, Procedimento amministrativo e diritto di accesso

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