Sommario: Premessa – Definizione di vittima di reato e legittimazione alla costituzione di parte civile – Disposizioni per l’efficienza dei procedimenti penali ed in materia di processo penale telematico – Disposizioni in materia di notificazioni – Processo in assenza – Utilizzo delle videoregistrazioni e dei collegamenti a distanza – Indagini preliminari e udienza preliminare – Archiviazione meritata – Procedimenti speciali – Giudizio – Procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica – Impugnazioni – Disposizioni in materia di amministrazione dei beni in sequestro e di esecuzione della confisca – Condizioni di procedibilità – Estinzione delle contravvenzioni per adempimento della prestazione determinata da un organo accertatore – Controllo giurisdizionale della legittimità delle perquisizioni – Istituzione dell’Ufficio per il processo penale – Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia penale, sulla ragionevole durata del procedimento e sulla statistica giudiziaria – Piano per la transizione digitale della amministrazione della giustizia e istituzione di un comitato tecnico-scientifico per la digitalizzazione del processo – Proposte in materia di prescrizione del reato e di rimedi per l’irragionevole durata del processo penale – Introduzione – Proposte alternative in materia di prescrizione del reato – Rimedi compensatori e risarcitori conseguenti al mancato rispetto dei termini di ragionevole durata del processo penale – Proposte in materia di sistema sanzionatorio penale e di giustizia ripartiva – Prefazione – Pena pecuniaria – Sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi – Esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto (estensione dell’ambito di applicabilità dell’art. 131-bis c.p.) – Sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato (estensione dell’ambito di applicazione dell’art. 168-bis c.p.) – Giustizia riparativa – Articoli del d.d.l. A.C. 2435 dei quali si propone la soppressione – Ampliamento dell’oggetto della delega – Conclusioni
Premessa
In data 24 giugno del 2021, la Commissione Lattanzi ha depositato la relazione finale e le proposte emendative inerenti il disegno di legge AC 2435 (c.d. Riforma Bonafede).
Orbene, scopo del presente scritto è quello di procedere ad una breve disamina dei tratti salienti che connotano questa relazione e tali proposte.
Definizione di vittima di reato e legittimazione alla costituzione di parte civile
La Commissione Lattanzi, rispetto a quanto stabilito originariamente nel d.l. AC 2435, ha previsto un ulteriore articolo, vale a dire l’art. 1-bis con cui si è proceduto ad una definizione di vittima di reato prevedendo al contempo una modificazione delle modalità di legittimazione per quel che riguarda la costituzione di parte civile.
In particolare, tale articolo statuisce quanto segue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale e al codice penale in materia di soggetti del procedimento, sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) definire la vittima del reato come la persona fisica che ha subito un danno, fisico, mentale o emotivo, o perdite economiche che sono state causate direttamente da un reato; considerare vittima del reato il familiare di una persona la cui morte è stata causata da un reato e che ha subito un danno in conseguenza della morte di tale persona; definire il familiare come il coniuge, la persona che convive con la vittima in una relazione intima, nello stesso nucleo familiare e in modo stabile e continuo, nonché i parenti in linea diretta, i fratelli e le sorelle, e le persone a carico della vittima; b) modificare e razionalizzare i riferimenti alla persona offesa, alla parte offesa e alla vittima contenuti nel codice di procedura penale e nel codice penale, individuando quelli pertinenti alla sola vittima del reato, secondo le indicazioni provenienti dalla direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del Consiglio; c) modificare la legittimazione all’esercizio dell’azione civile per le restituzioni e per il risarcimento del danno nel processo penale, nel senso di limitarla alla vittima e al soggetto giuridico offeso dal reato che abbia subito dallo stesso un danno diretto e immediato; d) ristrutturare l’istituto dell’intervento di cui all’art. 91 c.p.p., stabilendo che gli enti e le associazioni rappresentative degli interessi lesi dal reato possano partecipare al procedimento penale esclusivamente attraverso questa forma; riconoscere la legittimazione agli enti e alle associazioni che, al momento della commissione del reato, prevedano nel proprio statuto la promozione e la tutela degli interessi lesi dal reato; e) modificare le disposizioni di cui agli articoli 90-ter, comma 1-bis, 362, comma 1-ter, 370, comma 2-bis, 659, comma 1-bis, del codice di procedura penale e degli articoli 64-bis, comma 1, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale e 165, quinto comma, del codice penale, al fine di aggiungere all’elenco dei delitti ivi previsti le rispettive forme tentate e il delitto di cui agli articoli 56, 575 del codice penale”. Orbene, per quanto concerne la scelta di introdurre tale norma definitoria, si è voluto procedere in tal senso al fine di dare attuazione all’art. 2 della direttiva 2012/29UE stante il fatto che tale articolo reca per l’appunto “una precisa definizione di vittima che non è stata trasposta nel nostro quadro normativo nazionale”[1] ossia “una persona fisica che ha subito un danno, anche fisico, mentale o emotivo, o perdite economiche che sono stati causati direttamente da un reato” e “un familiare di una persona la cui morte è stata causata direttamente da un reato e che ha subito un danno in conseguenza della morte di tale persona”. La Commissione, al di là della definizione di vittima fornita da tale direttiva, ha altresì considerato anche la nozione di familiare sempre ivi prevista, vale a dire “il coniuge, la persona che convive con la vittima in una relazione intima, nello stesso nucleo familiare e in modo stabile e continuo, i parenti in linea diretta, i fratelli e le sorelle, e le persone a carico della vittima”. Ciò posto, come evidenziato nella relazione qui in commento e come “sottolineato dalla stessa direttiva 2012/29, a questi soggetti deve certamente essere consentito l’accesso al procedimento penale – attraverso una gamma di misure che, considerandone anche la possibile particolare vulnerabilità, garantiscano alla vittima informazione, ascolto, protezione dai rischi e fisici ed emotivi derivanti dalla propria condizione – ma anche al processo, come parti che legittimamente possano rivendicare in tale sede anche le proprie pretese risarcitorie”[2]. “Alla vittima, dunque, deve essere certamente garantita la legittimazione alla costituzione di parte civile nel processo penale, per ottenere le restituzioni e il risarcimento del danno cui, secondo l’art. 185 c.p., il reato obbliga l’autore”[3]. Pur tuttavia, la Commissione non si è limitata solo a recepire questa norma di rango sovranazionale, in quanto in una prospettiva di intervento complessivo volto alla razionalizzazione della giustizia penale, dopo essersi domandata se, e a quali altri soggetti, “debba continuare ad essere altresì garantita la chance di collocare la rivendicazione delle proprie pretese aquiliane derivanti dal reato davanti al giudice penale, anziché nella sede propria, ossia quella civile”[4] essendo “ben noto che tale possibilità riflette una scelta politica e non un profilo essenziale della struttura del processo accusatorio, cui la nostra disciplina è sempre più chiaramente ispirata”[5], costei ha ritenuto necessario “ridimensionare il novero dei soggetti legittimati alla costituzione di parte civile, limitando la previsione dell’articolo 74 c.p.p. alle vittime e ai soggetti giuridici offesi dal reato, con radicale esclusione degli enti, di vario genere, che non siano titolari del bene giuridico leso dal reato, ma soltanto portatori di interessi diffusi, al rispetto delle norme stabilite dalla legge penale” [6] posto che, se la persona giuridica offesa dal reato “si trova indubbiamente nella necessità di legare la propria richiesta risarcitoria alle vicende e, soprattutto, agli sviluppi probatori del processo penale, potendo peraltro fornire un apporto inestimabile proprio alla completezza del compendio probatorio” [7], per questa Commissione, invece, “in tutt’altra situazione si trovano gli enti esponenziali o collettivi, non titolari del bene giuridico leso dal reato”[8] per i quali si è ritenuto come essi debbano essere messi in condizione di “poter partecipare al processo penale, in quanto portatori di interessi superindividuali che appaiono meritevoli di tutela; in quest’ottica, si propone di ampliare i presupposti soggettivi che consentono l’intervento ai sensi dell’art. 91 c.p.p.: potranno intervenire a questo titolo non più solo gli enti esponenziali ai quali sia stata riconosciuta in forza di legge una finalità di tutela degli interessi lesi dal reato, ma quelli il cui statuto preveda tale scopo” [9] in quanto, ad avviso della Commissione, ciò consentirà “non solo di restituire coerenza alla sistematica dei soggetti del procedimento – indubbiamente inquinata dalla tendenza al riconoscimento del diritto alla costituzione di parte civile a soggetti che non sono direttamente colpiti, nei propri diritti, dal reato – ma anche di snellire significativamente il quadro delle pendenze processuali, limitando, per un verso, la legittimazione alla costituzione di parte civile, appunto, alla sola vittima e al soggetto giuridico offeso dal reato, e, per altro verso, razionalizzando i poteri di impugnazione della parte civile stessa, come previsto sub art. 7”[10]. Tal che si è giunti alla conclusione secondo cui, in attuazione della delega, “il legislatore dovrà intervenire sulle norme contenute in leggi speciali che attribuiscono anche a enti esponenziali che abbiano subito danni indiretti la legittimazione a costituirsi parte civile nel processo penale: in tutti questi casi, trattandosi di soggetti che in realtà hanno interesse all’accertamento penale e non al un ristoro di un danno, si dovrà prevedere – assai più ragionevolmente – la facoltà di partecipare al procedimento a fianco della parte pubblica ai sensi dell’art. 91 c.p.p.” [11]. Oltre a ciò, si è stimato altresì necessario “integrare le disposizioni a tutela delle vittime di violenza introdotte con legge 19 luglio 2019, n. 69, recante Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e altre disposizioni in materia di tutela delle vittime di violenza domestica e di genere, estendendone la portata applicativa anche alle vittime di tentato omicidio e dei delitti in forma tentata”[12] atteso che, attualmente, “le disposizioni suddette si applicano solo nel caso dei delitti previsti dagli articoli 572, 609-bis, 609-ter, 609-quater, 609-quinquies, 609-octies, 612-bis e 612-ter del codice penale, ovvero dagli articoli 582 e 583-quinquies del codice penale nelle ipotesi aggravate ai sensi degli articoli 576, primo comma, numeri 2, 5, 5.1, e 577, primo comma, numero 1, e secondo comma, del medesimo codice”[13].
Disposizioni per l’efficienza dei procedimenti penali ed in materia di processo penale telematico
L’art. 2 del d.d.l. A.C. 2435 è stato riformulato dalla Commissione Lattanzi nei seguenti termini: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti disposizioni in materia di processo penale telematico sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) prevedere che atti e documenti processuali possano essere formati e conservati in formato digitale, in modo che ne sia garantita la autenticità, integrità, leggibilità e reperibilità; prevedere che nei procedimenti penali di ogni stato e grado il deposito di atti e documenti, le comunicazioni e le notificazioni siano effettuate con modalità telematiche; prevedere che le trasmissioni e ricezioni in via telematica assicurino al mittente e al destinatario certezza, anche temporale, dell’avvenuta trasmissione e ricezione, nonché circa l’identità del mittente e del destinatario; b) prevedere che, con decreto del Ministro della giustizia emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, siano definite le regole tecniche riguardanti i depositi, le comunicazioni e le notificazioni telematiche di cui alla lettera a), assicurando il principio di idoneità del mezzo e quello della certezza del compimento dell’atto e modificando, ove necessario, il decreto del Ministro della giustizia 21 febbraio 2011, n. 44, recante “Regolamento concernente le regole tecniche per l’adozione nel processo civile e nel processo penale delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione”; prevedere che le ulteriori regole e provvedimenti tecnici di attuazione possano essere adottati con atto dirigenziale; bb) prevedere una disciplina transitoria ispirata ai seguenti criteri: 1) gradualità, differenziazione e adeguatezza delle strutture amministrative centrali e periferiche; 2) razionale coordinamento e successione temporale tra la disciplina vigente e le norme di attuazione della delega; 3) coordinamento dell’attuazione della delega con la formazione del personale coinvolto; prevedere, che con decreto del Ministro della giustizia emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentito il Consiglio Superiore della Magistratura e il Consiglio nazionale forense, siano individuati gli uffici giudiziari e le tipologie di atti di cui alla lettera a) per cui possano essere adottate anche modalità non telematiche di deposito, comunicazione o notificazione, nonché i termini di transizione al nuovo regime di deposito, comunicazione o notificazione; c) prevedere per i casi di malfunzionamento dei sistemi informatici dei domini del Ministero della giustizia: 1) che siano predisposte soluzioni alternative ed effettive alle modalità telematiche che consentano il tempestivo svolgimento delle attività processuali; 2) che siano predisposti sistemi di accertamento effettivo e di registrazione dell’inizio e della fine del malfunzionamento, in relazione a ciascun settore interessato; 3) che sia data tempestiva notizia a tutti gli interessati e comunicazione pubblica del malfunzionamento e del ripristino delle ordinarie condizioni di funzionalità dei sistemi informatici. e) sopprimere f) sopprimere g) sopprimere h) sopprimere i) sopprimere l) sopprimere (assorbito per la parte che riguarda la modalità telematica nella lett. a; per il resto riformulato in art. 2-bis) m) prevedere che l’imputato e la persona offesa che non abbiano la possibilità di effettuare depositi in modalità telematica li possano effettuare in modalità non telematica; (per il resto ricollocato in art. 2-bis) n) sopprimere (assorbito per la parte che riguarda la modalità telematica nella lett. a; per il resto riformulato in art. 2-bis) o) sopprimere (ricollocato in articolo separato dedicato alle notificazioni all’imputato: cfr. art. 2-bis) p) sopprimere”. Ebbene, va evidenziato in relazione a tale dettato legislativo, da un lato, che l’“attuale assetto del processo penale telematico, introdotto in via d’emergenza dai decreti-legge per il contrasto alla pandemia COVID, prevede come ipotesi a regime, la facoltatività del deposito in via telematica e l’obbligatorietà come ipotesi derogatoria generalizzata, sebbene temporanea e legata alla dichiarazione dello stato di emergenza”[14], dall’altro, che il “disegno di legge AC 2435 nel testo attuale ripete lo stesso schema prevedendo la facoltatività come principio generale (art. 2 lett, a) cui si affianca (analogamente a quanto fu previsto per l’avvio del PCT) una obbligatorietà “variabile” sulla base di un DM non regolamentare (art. 2 lett. b), che stabilisca gli uffici giudiziari e le tipologie di atti per cui il deposito telematico è obbligatorio”[15]. In particolare, nella “proposta di emendamento (nuova lett. a) si sceglie il principio della obbligatorietà a regime, che appare più coerente con l’intento della riforma e con la condizione attuale; prospettiva temperata in maniera graduale da una fase transitoria (lett. bb) di prima applicazione in cui si possa differenziare sulla base del criterio di adeguatezza e di competenza digitale del personale coinvolto”[16] mentre, per quanto riguarda le altre disposizioni, “la proposta mira a ricondurre alla natura propria di principi e criteri direttivi di delega le norme del disegno di legge AC 2435 che attualmente hanno carattere immediatamente prescrittivo”[17]
Disposizioni in materia di notificazioni
Il “nuovo” art. 2-bis, varato dalla Commissione Lattanzi, dispone quanto sussegue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti disposizioni dirette a rendere il procedimento penale più celere ed efficiente nonché a modificare il codice di procedura penale in materia di notificazioni sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) sopprimere (disciplinato sub art. 2: processo penale telematico) b) sopprimere (disciplinato sub art. 2: processo penale telematico) c) sopprimere (disciplinato sub art. 2: processo penale telematico) d) sopprimere e) sopprimere f) sopprimere g) sopprimere i) sopprimere i-bis) prevedere che l’imputato non detenuto o internato abbia l’obbligo, sin dal primo contatto con l’autorità procedente, di indicare anche i recapiti telefonici e telematici di cui ha disponibilità; modificare l’articolo 161 del codice di procedura penale prevedendo che l’imputato non detenuto o internato abbia la facoltà di dichiarare domicilio ai fini delle notificazioni anche presso un proprio idoneo recapito telematico; introdurre una durata temporale dell’obbligo dell’imputato di comunicare l’eventuale mutamento del domicilio dichiarato o eletto, in assenza di effettivo ricevimento, nello stesso periodo di tempo, di notificazioni presso quel domicilio; l) prevedere che tutte le notificazioni all’imputato non detenuto successive alla prima, diverse da quelle con le quali l’imputato è citato in giudizio, siano eseguite mediante consegna di copia al difensore; al di fuori dei casi previsti dagli articoli 161 e 162 del codice di procedura penale, prevedere opportune deroghe alla notificazione degli atti mediante consegna di copia al difensore, a garanzia dell’effettiva conoscenza dell’atto da parte dell’imputato nel caso in cui questi sia assistito da un difensore di ufficio; m) prevedere che il primo atto notificato all’imputato contenga anche l’espresso avviso che le successive notificazioni saranno effettuate mediante consegna al difensore; prevedere che l’imputato abbia l’onere di indicare al difensore un recapito idoneo ove effettuare le comunicazioni e che a tal fine possa indicare anche un recapito telematico; prevedere che l’imputato abbia l’onere di informare il difensore di ogni mutamento di tale recapito; prevedere che l’imputato abbia l’onere di comunicare al difensore anche i recapiti telefonici di cui abbia la disponibilità; n) prevedere che non costituisca inadempimento degli obblighi derivanti dal mandato professionale del difensore l’omessa o ritardata comunicazione all’assistito imputabile al fatto di quest’ultimo; o) disciplinare i rapporti tra la notificazione mediante consegna al difensore e gli altri criteri stabiliti dal codice di procedura penale per le notificazioni degli atti all’imputato, in particolare con riferimento ai rapporti tra la notificazione mediante consegna al difensore e la notificazione nel caso di dichiarazione o elezione di domicilio, anche telematico, e, nel caso di imputato detenuto, ai rapporti tra dette notificazioni e quelle previste dall’articolo 156 del codice di procedura penale; p) prevedere che, nel caso di impugnazione dell’imputato o di opposizione al decreto penale di condanna, tutte le notificazioni all’imputato, diverse da quelle con le quali l’imputato è citato in giudizio, siano effettuate mediante consegna di copia al difensore”. Ebbene, i “criteri di delega contenuti nell’articolo 2-bis riprendono in materia di notificazioni gran parte di quelli originariamente contenuti nell’articolo 2 del d.d.l. A.C. 2435, ritenuti utili ed opportuni perché volti a incidere sull’attuale disciplina delle notificazioni all’imputato, la quale, ingenerando incertezze interpretative, ha concorso a determinare la dilatazione dei tempi del processo penale”[18] fermo restando che ad “essi è stato affiancato anche un criterio di delega volto ad attualizzare gli oneri informativi a carico dell’imputato, al fine di renderne più agevole il rintraccio e da consentire una maggiore speditezza nell’acquisizione degli esiti delle notificazioni degli atti a lui destinati”[19] tenuto conto altresì del fatto che risponde “a quest’ultimo scopo il criterio di delega proposto con la lettera i-bis) dell’articolo 2-bis, con il quale s’intende imporre all’imputato non detenuto o internato l’obbligo di fornire, sin dal primo contatto con l’autorità procedente, anche i recepiti telematici e telefonici di cui dispone, così garantendo una pluralità di canali utili per favorirne il rintraccio”[20]. Oltre a ciò, si “è inoltre ritenuto necessario prevedere un ampliamento dei luoghi che l’imputato può indicare ai fini dell’elezione di domicilio, includendo fra essi anche il recapito telematico purché, in ragione delle conseguenze che tale indicazione produce, si tratti di un recapito telematico in grado di assicurare con certezza l’avvenuta ricezione dell’atto”[21]. “Infine, è apparsa opportuna l’introduzione di una durata temporale di validità del domicilio dichiarato o eletto dall’imputato ai fini delle notificazioni, coerentemente con la necessità di incrementare l’idoneità dell’attuale meccanismo dell’articolo 161 del codice di procedura penale a garantire l’effettiva conoscenza del procedimento da parte dell’imputato”[22] e, in “considerazione della ratio di tale previsione, che connota in termini di maggiore esigibilità l’onere dell’imputato di comunicare eventuali mutamenti del domicilio dichiarato o eletto, si è anche stabilito che il termine di validità delle indicazioni in tal senso fornite non operi quando, nel medesimo arco temporale, presso quel domicilio siano state effettivamente ricevute notificazioni”[23]. Invece, meritevole “di conferma è stato ritenuto anche il meccanismo notificatorio semplificato previsto dal criterio di delega della lettera l) dell’art. 2 del d.d.l., per le notificazioni, successive alla prima, all’imputato non detenuto ed incentrato sulla loro esecuzione presso il difensore, così come la necessità di introdurre deroghe a tale meccanismo, a garanzia dell’effettiva conoscenza dell’atto da parte dell’imputato, quando costui sia assistito da un difensore di ufficio presso il quale non abbia inteso eleggere o dichiarare domicilio”[24] ma, rispetto a tale meccanismo, la Commissione ha ritenuto di modulare il contenuto della lettera l) dell’articolo 2-bis – aldilà della soppressione del riferimento alla modalità telematica della notifica al difensore, conseguente alla più ambiziosa e organica disciplina del processo penale telematico dettata dall’articolo 2 del testo proposto – nel senso di “meglio circoscriverne l’ambito di operatività, escludendo che esso possa operare qualora l’atto da notificare all’imputato riguardi la sua citazione a giudizio[25]. “Analogamente si è ritenuto opportuno confermare anche il criterio di delega dell’art. 2, lett. m), del d.d.l. con il quale si intendeva responsabilizzare l’imputato, imponendogli, a fronte dell’avvertimento espresso che le successive notificazioni avverranno mediante consegna al difensore, l’onere di indicare al difensore un recapito idoneo ove poter effettuare le comunicazioni”[26] fermo restando che, rispetto a tale criterio, la lettera m) dell’articolo 2-bis “ha previsto che possa essere anche di natura telematica il recapito che l’imputato potrà indicare al difensore e ha stabilito, in un’ottica di facilitazione dei contatti, che l’imputato abbia l’onere di fornire al legale anche i propri recapiti telefonici”[27]. “E’ stato invece recepito senza modifiche il criterio di delega, contenuto nella lett. n) dell’articolo proposto, con il quale, a beneficio del difensore, era stata prevista l’introduzione di un sistema di esenzione da responsabilità professionale ove fosse imputabile al cliente l’eventuale difetto di comunicazione (lett. n) del d.d.l.)”[28] così come è stata ampiamente condivisa “stata anche quell’esigenza di coordinamento fra i vigenti meccanismi di notificazione degli atti all’imputato, esplicitata dal criterio di delega dettato dall’art. 2, lett. o), del d.d.l., il cui contenuto risulta oggi trasfuso nella lett. o) dell’articolo 2-bis”[29] ritenendosi tali intervento “effettivamente necessario, per porre fine alle incertezze interpretative in ordine ai rapporti fra la notificazione mediante consegna al difensore e quelle da effettuarsi in presenza di una dichiarazione o elezione di domicilio, che oggi si è previsto possa avere anche natura telematica, sia nei confronti degli imputati liberi, sia nei confronti degli imputati detenuti”[30]. “Oggetto di conferma è stato, infine, anche il criterio di delega previsto dall’articolo 2, lett. p), del d.d.l., (…) contenuto (nella proposta riformulata dalla Commissione Lattanzi ndr.) nell’omologa lettera del testo dell’articolo 2-bis proposto, che intende stabilire che la notificazione di ogni atto diretto all’imputato, nel caso di impugnazione dell’imputato o di opposizione al decreto penale di condanna, avvenga mediante consegna di copia al suo difensore”[31]; in particolare, l’operatività di detto criterio – dal quale è stato espunto il riferimento alla possibilità di eseguire tali notificazioni con modalità telematiche – “è stato comunque circoscritto alle notificazioni degli atti diversi da quelli con cui si realizza la citazione a giudizio dell’imputato, essendosi ritenuta la necessità di adottare in tal caso quelle modalità più garantite, perché finalizzate a dare certezza della conoscenza, previste in tema di processo in assenza dall’articolo 2-ter del testo proposto”[32]
Processo in assenza
Il “nuovo” art. 2-ter, così come concepito dalla Commissione Lattanzi, statuisce quanto segue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti disposizioni dirette a rendere il procedimento penale più celere ed efficiente nonché a modificare il codice di procedura penale in materia di processo in assenza sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) ridefinire i casi in cui l’imputato si deve ritenere presente o assente nel processo, prevedendo che il processo possa svolgersi in assenza dell’imputato solo quando esistono elementi idonei a dare certezza del fatto che egli è a conoscenza della pendenza del processo e che l’assenza è dovuta ad una scelta volontaria e consapevole; b) prevedere che, ai fini di cui alla lettera a), l’imputato sia tempestivamente citato per il processo a mani proprie o con altre modalità comunque idonee a garantire che lo stesso venga a conoscenza della data e del luogo del processo e del fatto che la decisione potrà essere presa anche in sua assenza; prevedere che, ai fini della notifica dell’atto introduttivo del processo, l’autorità giudiziaria possa avvalersi della polizia giudiziaria; c) prevedere che, quando non si abbia certezza della effettiva conoscenza della citazione a giudizio e della rinuncia dell’imputato a comparire, si possa comunque procedere in assenza dell’imputato quando il giudice, valutate le modalità di notificazione e ogni altra circostanza del caso concreto, ritenga provata la conoscenza della pendenza del processo e che l’assenza è dovuta ad una scelta volontaria e consapevole; d) prevedere che, se all’udienza preliminare o, quando questa manca, alla prima udienza fissata per il giudizio, l’imputato è assente e non impedito a comparire, il giudice verifichi la sua rinuncia a comparire o, in mancanza, l’effettiva conoscenza dell’atto introduttivo oppure la sussistenza delle condizioni di cui alla lettera c) che legittimano la prosecuzione in assenza; e) prevedere che, quando non sono soddisfatte le condizioni per procedere in assenza, il giudice pronunci sentenza inappellabile di non doversi procedere; prevedere che, in questo caso, sia attivata ogni più idonea ricerca volta a rintracciare l’imputato, al fine di renderlo edotto dell’imputazione, dell’autorità giudiziaria che procede, del difensore che lo assiste e della necessità di eleggere o dichiarare un domicilio; prevedere che, una volta rintracciato l’imputato, ne sia data tempestiva notizia all’autorità giudiziaria e che questa revochi la sentenza di non doversi procedere e fissi nuova udienza per la prosecuzione, con notifica all’imputato con le forme di cui alla lettera b); prevedere che non si tenga conto, ai fini della prescrizione del reato, del periodo di tempo intercorrente fra la definizione del procedimento con sentenza di non doversi procedere e il momento in cui l’imputato è stato rintracciato, salva, in ogni caso, l’estinzione del reato nel caso in cui sia superato il doppio dei termini stabiliti dall’articolo 157 del codice penale; f) prevedere una disciplina derogatoria per il processo nei confronti dell’imputato latitante, consentendo di procedere in sua assenza anche quando non si abbia certezza della effettiva conoscenza della citazione a giudizio e della rinuncia dell’imputato al suo diritto a comparire al dibattimento, stante la possibilità di un rimedio successivo ai sensi della lettera g); rivedere la disciplina della latitanza, di cui agli articoli 295 e 296 del codice di procedura penale, al fine di assicurare che la dichiarazione di latitanza sia sorretta da specifica motivazione circa l’effettiva conoscenza della misura cautelare e la volontà del destinatario di sottrarvisi; g) ampliare la possibilità di rimedi successivi a favore dell’imputato e del condannato giudicato in assenza senza avere avuto effettiva conoscenza della celebrazione del processo, armonizzando la normativa processuale nazionale a quanto previsto dall’articolo 9 della direttiva (UE) 2016/343 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016; h) prevedere che il difensore dell’imputato assente possa impugnare la sentenza solo se munito di specifico mandato, rilasciato dopo la pronuncia della sentenza; prevedere che con lo specifico mandato a impugnare l’imputato dichiari o elegga il domicilio per il giudizio di impugnazione; prevedere, per il difensore dell’imputato assente, un allungamento del termine per impugnare; i) prevedere che, nella citazione a giudizio, l’imputato sia avvisato che non comparendo sarà ugualmente giudicato in assenza e che, nel provvedimento di esecuzione, sia contenuto l’avviso al condannato che, ove si sia proceduto in sua assenza senza che egli abbia avuto conoscenza del processo, lo stesso potrà esercitare i diritti previsti ai sensi della lettera g)”. Orbene, con tale proposta normativa, ci “si propone di intervenire sulla disciplina vigente al fine di: – ridefinire i casi in cui l’imputato si deve ritenere presente o assente nel processo e prevedere che il processo possa svolgersi in assenza dell’imputato solo quando esistono elementi idonei a dare “ragionevole certezza” del fatto che egli è a conoscenza della pendenza del processo e che l’assenza è dovuta ad una scelta volontaria e consapevole, inclusi sia i casi in cui la modalità di notifica dia certezza della conoscenza (ad esempio perché avvenuta a mani proprie del destinatario), sia quelli in cui offra una ragionevole certezza di essa (ad esempio perché la notifica è avvenuta a soggetti titolati, come il convivente) (lett. a); – prevedere che, quando non sono soddisfatte dette condizioni, il procedimento e il corso della prescrizione siano sospesi, ma sia attivata un’efficace attività di ricerca dell’imputato, allo scopo di renderlo direttamente edotto della imputazione, nonché del luogo e della data fissati per il processo (lett. e); allo scopo di consentire un tempo adeguato per le ricerche e di evitare che il meccanismo sospensivo spinga l’imputato a sottrarsi dolosamente al processo, al solo scopo di far maturare i termini di prescrizione del reato, la riforma andrà accompagnata da un prolungamento della durata massima della sospensione (che non potrà superare il doppio dei termini stabiliti dall’articolo 157 del codice penale); – prevedere una disciplina derogatoria per consentire il processo in assenza nei confronti dell’imputato latitante, al tempo stesso rivedendo la disciplina della latitanza, al fine di assicurare un vaglio scrupoloso sui presupposti della sua dichiarazione, e di garantire al latitante inconsapevole del processo la possibilità di un appropriato rimedio successivo (lett. f); – introdurre rimedi successivi di garanzia effettiva a favore dell’imputato giudicato in assenza senza avere avuto effettiva conoscenza della celebrazione del processo, armonizzando la normativa processuale nazionale a quanto previsto dall’articolo 9 della direttiva (lett. g); – prevedere che il diritto di impugnare ogni sentenza possa essere esercitato dall’imputato giudicato in assenza solo personalmente o a mezzo di difensore munito di mandato specifico, rilasciato dopo la pronuncia della sentenza, unitamente alla dichiarazione ed elezione di domicilio per il giudizio di impugnazione (lett. h); – prevedere che nell’atto di citazione a giudizio l’imputato sia avvisato che non comparendo sarà ugualmente giudicato in assenza e che nel provvedimento di esecuzione sia specificamente contenuto l’avviso al condannato, ove si sia proceduto in sua assenza senza che egli abbia avuto conoscenza del processo, potrà avvalersi dei rimedi successivi previsti dall’articolo 9 della direttiva (lett. i)”[33]. Nel dettaglio, nel contesto delle innovazioni proposte, va rimarcato da parte della Commissione Lattanzi il fatto “che l’intervento sulla legittimazione del difensore ad impugnare costituisce uno snodo essenziale, sia in chiave di effettiva garanzia dell’imputato, sia in chiave di razionale e utile impiego delle risorse giudiziarie”[34] atteso che la misura de qua “è volta ad assicurare la celebrazione delle impugnazioni solo quando si abbia effettiva contezza della conoscenza della sentenza emessa da parte dell’imputato giudicato in assenza e ad evitare – senza alcun pregiudizio del diritto di difesa dell’interessato, tutelato dai rimedi “restitutori” contestualmente assicurati – l’inutile celebrazione di gradi di giudizio destinati ad essere travolti dalla rescissione del giudicato”[35] fermo restando che, a “tutela delle esigenze di pieno e impregiudicato esercizio del diritto di difesa, la modifica è accompagnata dall’allungamento dei termini per impugnare a favore del difensore e dalla rivisitazione dell’istituto di cui all’art. 629-bis c.p.p., che oggi limita la rescissione del giudicato ai soli casi in cui tutto il processo si sia svolto in assenza dell’imputato”[36]. L’istituto di recente introduzione verrebbe così per questa Commissione “ad operare per le ipotesi di sentenza di condanna in absentia non impugnata (data la effettiva mancata conoscenza da parte dell’imputato e, dunque, la mancata predisposizione del mandato specifico ad impugnare) e, quindi, passata in giudicato”[37] mentre, per tutti gli altri casi, “la previsione del mandato specifico attesterebbe l’effettiva conoscenza del processo e, dunque, eliminerebbe il presupposto del rimedio restitutorio per la mancata conoscenza (salvi, ovviamente, casi limite)”[38]. Ciò posto, è stato infine rilevato come nel “pieno rispetto anche della direttiva 2016/343 UE – nei suoi profili cruciali già implementata, per quel che riguarda il giudizio in absentia – si dovrebbe intervenire sulla disciplina della rescissione del giudicato, rendendo l’istituto idoneo a risolvere tutti i casi in cui emerga l’effettiva mancata conoscenza del processo, anche nei confronti degli imputati latitanti (lett. f)”[39].
 
Utilizzo delle videoregistrazioni e dei collegamenti a distanza
 
La Commissione Lattanzi inoltre ha regolamentato anche l’utilizzo delle videoregistrazioni e dei collegamenti a distanza prevedendo, attraverso la previsione di un apposito articolo, vale a dire l’art. 2-quater, quanto segue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di atti del procedimento, sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) prevedere la registrazione audiovisiva come forma ulteriore di documentazione dell’interrogatorio e dell’attività di assunzione della prova dichiarativa, salva la contingente indisponibilità degli strumenti necessari o degli ausiliari tecnici; b) prevedere i casi in cui debba essere prevista almeno l’audioregistrazione dell’assunzione di informazioni delle persone informate sui fatti; c) individuare i casi in cui, con il consenso delle parti, la partecipazione all’atto del procedimento o all’udienza possa avvenire a distanza, nel rispetto del diritto di difesa”. Ebbene, la scelta di volere introdurre una previsione normativa di questo genere è stata individuata nella necessità di poter mettere il giudice di “disporre di una verbalizzazione attendibile e puntuale dell’assunzione della prova”[40] in quanto, “laddove non ve ne sia traccia nel verbale di udienza, il giudice difficilmente potrebbe valorizzare in sentenza i tratti non verbali della comunicazione” [41]  mentre, per questa Commissione, “con la videoregistrazione della dichiarazione assunta si avrebbe, invece, una documentazione affidabile anche di quei tratti prosodici del discorso, di guisa che il giudice potrebbe essere messo nelle condizioni di apprezzare la prova della testimonianza nel suo complesso”[42] fermo restando che, da una parte, la “stessa tecnologia deve essere posta al servizio delle garanzie di corretta esecuzione dell’interrogatorio della persona sottoposta alle indagini e, almeno nella forma della audioregistrazione, dell’assunzione di informazioni dai potenziali testimoni durante le indagini preliminari”[43], dall’altra, con “riguardo alla partecipazione a distanza, si tratta di fare tesoro delle esperienze fatte durante la fase dell’emergenza, per non abbandonare alcuni possibili impieghi della cd. remote justice, che possono non solo assicurare maggiore efficienza e rapidità al procedimento penale, ma anche incrementare le garanzie della difesa”[44] posto che vi sono “situazioni processuali nelle quali la possibilità di eliminare la distanza fisica attraverso la tecnologia del collegamento a distanza si traduce in un compimento più accurato dell’atto processuale: si pensi, solo per fare un esempio, al collegamento in videoconferenza dell’interrogatorio di garanzia del soggetto detenuto in un istituto fuori dalla circoscrizione del Tribunale dove opera il giudice per le indagini preliminari che ha emesso l’ordinanza: nell’ottica dell’indagato in vinculis appare preferibile che a svolgere l’interrogatorio sia il giudice per le indagini preliminari che ha studiato il fascicolo, piuttosto che un giudice che non ne ha mai avuto conoscenza”[45].
Indagini preliminari e udienza preliminare
L’art. 3 del d.d.l. A.C. 2435, così come rimodulato dalla Commissione Lattanzi, dispone quanto segue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di indagini preliminari e di udienza preliminare, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) modificare la regola di giudizio per la presentazione della richiesta di archiviazione, prevedendo che il pubblico ministero chieda l’archiviazione quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non sono tali da determinare la condanna; b) escludere l’obbligo di notificazione dell’avviso della richiesta di archiviazione, di cui all’articolo 408, comma 2, del codice di procedura penale, alla persona offesa che abbia rimesso la querela; c) modificare i termini di durata delle indagini preliminari, di cui all’articolo 405 del codice di procedura penale, in relazione alla natura dei reati, nelle seguenti misure: 1) sei mesi dalla data in cui il nome della persona alla quale il reato è attribuito è iscritto nel registro delle notizie di reato, per le contravvenzioni; 2) un anno e sei mesi dalla data indicata al numero 1), quando si procede per taluno dei delitti indicati nell’articolo 407, comma 2, del codice di procedura penale; 3) un anno dalla data indicata al numero 1), in tutti gli altri casi; d) prevedere che il pubblico ministero possa chiedere al giudice la proroga dei termini di cui all’articolo 405 del codice di procedura penale una sola volta, prima della scadenza di tali termini, per un tempo non superiore a sei mesi quando la proroga sia giustificata dalla complessità delle indagini; e) prevedere che, decorsi i termini di durata delle indagini, il pubblico ministero sia tenuto a esercitare l’azione penale o a richiedere l’archiviazione entro un termine fissato in misura diversa, in base alla gravità del reato e alla complessità delle indagini preliminari; e-bis) predisporre idonei meccanismi procedurali volti a consentire alla persona sottoposta alle indagini e alla persona offesa di prendere cognizione degli atti di indagine quando, scaduto il termine di cui alla lettera e), il pubblico ministero non assuma le proprie determinazioni in ordine all’azione penale, tenuto conto delle esigenze di tutela del segreto investigativo nelle indagini relative ai reati di cui all’articolo 407 del codice di procedura penale e di ulteriori esigenze di cui all’articolo 7 della direttiva 2012/13/UE; e-ter) prevedere una disciplina che, in ogni caso, rimedi alla stasi del procedimento, mediante un intervento del giudice per le indagini preliminari; e-quater) prevedere analoghi rimedi alla stasi del procedimento nelle ipotesi in cui, dopo la notifica dell’avviso di cui all’articolo 415-bis del codice di procedura penale, il pubblico ministero non assuma tempestivamente le determinazioni in ordine all’azione penale; f) sopprimere g) sopprimere h) prevedere che il Parlamento determini periodicamente, anche sulla base di una relazione presentata dal Consiglio Superiore della Magistratura, i criteri generali necessari a garantire efficacia e uniformità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi; prevedere che, nell’ambito dei criteri generali adottati dal Parlamento, gli uffici giudiziari, previa interlocuzione tra uffici requirenti e giudicanti, predispongano i criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi, tenuto conto della specifica realtà criminale e territoriale, nonché del numero degli affari e delle risorse disponibili; i) prevedere la celebrazione dell’udienza preliminare nei procedimenti relativi ai reati di competenza della corte di assise e del tribunale in composizione collegiale, nonché nei procedimenti relativi a specifici reati di competenza del tribunale in composizione monocratica che, per la loro natura, rendono opportuna la verifica dell’esercizio dell’azione penale in sede di udienza preliminare; prevedere che per i restanti reati di competenza del tribunale in composizione monocratica l’azione penale sia esercitata nelle forme di cui all’articolo 552 del codice di procedura penale; i-bis) modificare la regola di giudizio di cui all’articolo 425, comma 3, del codice di procedura penale nel senso di prevedere che il giudice pronunci sentenza di non luogo a procedere laddove emerga che gli elementi acquisiti non sono tali da determinare la condanna; i-ter) prevedere che, in caso di violazione della disposizione di cui all’articolo 417, comma 1, lettera b), il giudice, sentite le parti, dichiari anche d’ufficio la nullità e, laddove il pubblico ministero non provveda alla riformulazione della imputazione, restituisca gli atti; prevedere che, al fine di consentire che il fatto, le circostanze aggravanti e quelle che possono comportare l’applicazione di misure di sicurezza, nonché i relativi articoli di legge siano indicati in termini corrispondenti a quanto emerge dagli atti, il giudice, sentite le parti, laddove il pubblico ministero non provveda alle necessarie modifiche, restituisca anche di ufficio gli atti al pubblico ministero; i-quater) prevedere che, nei processi con udienza preliminare, l’eventuale costituzione di parte civile debba avvenire, a pena di decadenza, entro il compimento degli accertamenti relativi alla regolare costituzione delle parti, a norma dell’articolo 420 del codice di procedura penale; l) precisare i presupposti per l’iscrizione nell’apposito registro della notizia di reato e del nome della persona cui lo stesso è attribuito, in modo da soddisfare le esigenze di garanzia, certezza e uniformità delle iscrizioni; l-bis) prevedere che il giudice, su richiesta motivata dell’interessato, accerti la tempestività dell’iscrizione nell’apposito registro della notizia di reato e del nome della persona alla quale lo stesso è attribuito e la retrodati nel caso di ingiustificato ed inequivocabile ritardo; prevedere un termine a pena di inammissibilità per la proposizione della richiesta, a decorrere dalla data in cui l’interessato ha facoltà di prendere visione degli atti che imporrebbero l’anticipazione dell’iscrizione della notizia a suo carico; prevedere che, a pena di inammissibilità dell’istanza, l’interessato che chiede la retrodatazione della iscrizione della notizia di reato abbia l’onere di indicare le ragioni che sorreggono la richiesta; l-ter) prevedere che il giudice per le indagini preliminari, anche d’ufficio, quando ritiene che il reato è da attribuire a persona individuata, ne ordini l’iscrizione nel registro di cui all’articolo 335 del codice di procedura penale, se il pubblico ministero ancora non vi ha provveduto; l-quater) prevedere che la mera iscrizione del nominativo della persona nel registro delle notizie di reato non determini effetti pregiudizievoli sul piano civile e amministrativo”. “La struttura della proposta di riforma che si dipana nel presente articolato trova un saldo radicamento già nella fase delle indagini preliminari, cruciale sotto differenti profili per un’efficace gestione dei procedimenti”[46]. Precisato ciò, per la Commissione Lattanzi, la “necessità e l’urgenza di intervenire sotto tale profilo, tuttavia, si correla, necessariamente, con alcune caratteristiche insuperabili della fase delle indagini preliminari, la cui completezza è divenuta, nel tempo, un architrave anche del processo”[47] e, in “tale ottica, la (pur elevata) durata delle indagini preliminari deve essere tale da consentire al pubblico ministero, ma anche a tutti gli altri soggetti del possibile processo, di effettuare scelte strategiche fondate”[48]. In tale prospettiva, quindi, il tempo a disposizione per le indagini è stato riorganizzato e diversamente distribuito, per effetto di questa riforma, “non solo limitando la durata massima delle indagini (un anno) per le contravvenzioni ma, soprattutto, razionalizzando il meccanismo – farraginoso e poco trasparente – delle ripetute proroghe, con l’ampliamento per alcuni delitti del ‘tempo base’ a disposizione degli inquirenti, ma con la riduzione ad una del numero delle proroghe”[49] fermo restando che a sua volta la “richiesta di proroga dovrà essere precisamente ancorata alla specifica complessità e articolazione dell’indagine, in modo da poter sollecitare un più consapevole contraddittorio con la difesa”[50]. La proposta de qua, inoltre, “sottolinea l’importanza di definire dei parametri, attraverso il decreto delegato, per delineare i profili che impongono l’iscrizione della notizia di reato nel registro, facendo decorrere il termine di durata massima delle indagini” [51] tenuto conto che la “prospettiva generale è quella di introdurre forme di controllo, intrinseco ed estrinseco, sulla gestione dei tempi delle indagini, al fine di permettere alla difesa una efficace interazione”[52]. In particolare, l’operazione normativa in questione “si basa sulla presa d’atto della particolare delicatezza di un passaggio troppo spesso considerato un mero atto dovuto e sul rischio che si proceda a un’iscrizione esclusivamente formale di fatti, ma soprattutto di soggetti – coinvolti, ad esempio, in organismi ed équipe di lavoro – la cui posizione sia quasi certamente estranea a profili di responsabilità penale”[53] dato che, per un verso, “la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo fa discendere le garanzie dell’art. 6 CEDU dalla ‘soggettivizzazione’ dell’indagine, quando questa si polarizzi, da un quadro ad ampio raggio, su specifici soggetti”[54], per altro verso, “gli effetti negativi indiretti, correlati all’iscrizione, possono costituire grave nocumento per soggetti comunque destinati a fuoriuscire presto dal quadro investigativo (peraltro, per mitigare tale effetto, si prevede altresì che il legislatore delegato riveda, rimuovendole, le ipotesi normative in cui dalla mera iscrizione nel registro delle notizia di reato discenda un effetto pregiudizievole per l’interessato)”[55]. La Commissione Lattanzi, dunque, ha proposto “di introdurre una definizione di notizia di reato e di precisare i presupposti per l’iscrizione, tanto di natura oggettiva, quanto soggettiva, come del resto già sottolineato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (cfr. in particolare Cass., sez. un., 21.6.2000, n. 16, omissis), la quale richiede “specifici elementi indizianti” e non “meri sospetti” per l’iscrizione a modello 44”[56] rilevandosi al al contempo, però, “l’aggancio dell’iscrizione nel registro delle notizie di reato ad una solida base fattuale e soggettiva non deve prestarsi ad operazioni di ingiustificato ritardo nell’attivazione delle garanzie riconosciute alla persona sottoposta alle indagini”[57] sempre “nel senso di un controllo oggettivo sulla gestione della notizia di reato si inseriscono le previsioni, rispettivamente, di un meccanismo di controllo giurisdizionale, attivabile anche dalla difesa, sull’effettiva datazione dell’iscrizione della notizia di reato, cui può conseguire la retrodatazione dell’inizio del periodo investigativo, con correlata inutilizzabilità degli atti compiuti dopo la scadenza del termine e il potere del giudice per le indagini preliminari di imporre al pubblico ministero l’iscrizione del nome della persona cui le indagini sono riferite, laddove l’inquirente non vi abbia provveduto”[58].
Analogamente, viene osservato che “il termine di conclusione delle indagini preliminari si arricchisce di momenti di interazione tra i soggetti del procedimento, al fine di ovviare al vuoto normativo relativo alla possibile stasi, intollerabile, del procedimento, a seguito della conclusione di tale fase”[59] atteso che tale “momento rappresenta un esempio, tra i più problematici, di “tempi morti” che determinano un ingiustificato allungamento della durata complessiva del procedimento penale, sui quali il presente intervento riformatore intende agire, in tutte le fasi. Il tema è giunto ripetutamente all’attenzione della Corte di Strasburgo, la quale ha accertato la violazione del diritto alla ragionevole durata del procedimento della vittima, ex art. 6, par. 1, C.e.d.u., a causa dello spirare dei termini della prescrizione del reato prima della chiusura delle indagini, con conseguente archiviazione del procedimento (Corte e.d.u., Sez. I, 18 marzo 2021, Petrella c. Italia; Corte e.d.u., Sez. I, 7 dicembre 2017, Arnoldi c. Italia)”[60] trattandosi “di pronunce che, a giudizio della Commissione, rendono assolutamente necessario e indifferibile un intervento mirato volto a fornire una risposta efficace all’esigenza di celerità delle indagini preliminari”[61].
Il pubblico ministero, dal canto suo, per effetto di questa riforma, “si vede confermato lo spazio di valutazione sulle risultanze delle indagini, susseguente al termine delle stesse”[62] trattandosi “di un momento che, già recentemente introdotto, assume significato ancor maggiore alla luce della nuova regola di valutazione dell’archiviazione”[63] fermo restando che, affinché “tale periodo non rischi di diventare un viatico all’ingiustificata inerzia del pubblico ministero, si prevede una nuova forma di controllo da parte della difesa e della persona offesa”[64] mentre, laddove “il pubblico ministero non abbia assunto le sue determinazioni entro il “periodo di riflessione”, si prevede l’introduzione di un meccanismo automatico di discovery degli atti di indagine, anche ai fini dell’attivazione di un controllo giurisdizionale che sarà regolato dal legislatore delegato, pur tenendo conto delle specifiche necessità investigative legate ai reati dell’art. 407 co. 2 c.p.p. e del bilanciamento di eventuali esigenze di protezione di soggetti potenzialmente coinvolti”[65]. Analogo meccanismo di controllo, inoltre, “dovrà essere predisposto anche dopo la notifica dell’avviso della conclusione delle indagini preliminari cui sia, tuttavia, seguita l’inattività del pubblico ministero”[66] mentre, ai “fini di presidiare l’effettività delle norme che disciplinano il rito penale, anche nella sua dimensione temporale, si è ritenuto preferibile ricorrere a meccanismi processuali piuttosto che a sanzioni disciplinari”[67]. Oltre a ciò, la Commissione Lattanzi ha ritenuto, con particolare riguardo al parametro per le determinazioni sull’esercizio dell’azione penale, “che, alla luce dell’evoluzione della fase preliminare, vada superato il criterio dell’astratta utilità dell’accertamento dibattimentale; a seguito di indagini che – in linea con quanto richiesto dalla Corte costituzionale – devono risultare tendenzialmente complete (e possono avere una durata significativa), il pubblico ministero sarà chiamato a esercitare l’azione penale solo quando gli elementi raccolti risultino – sulla base di una sorta di “diagnosi prognostica” – tali da poter condurre alla condanna dell’imputato secondo la regola dell’oltre ogni ragionevole dubbio, tanto in un eventuale giudizio abbreviato, quanto nel dibattimento”[68] mentre, al “contrario, laddove il quadro cognitivo si connoti per la mancanza di elementi capaci di sorreggere una pronuncia di condanna, il pubblico ministero dovrà optare per l’inazione”[69] atteso che in “tal modo viene valorizzata l’istanza di efficienza processuale propria dell’istituto dell’archiviazione, senza intaccare il canone di obbligatorietà dell’azione penale, che viene tutelato, per un verso, dal controllo del giudice sulla completezza delle indagini e, per l’altro, dalla possibilità di una loro riapertura”[70]. Quanto invece “alla necessità di inserire proprio il canone dell’art. 112 Cost. in una cornice di coerenza con il concreto carico delle notizie di reato, la proposta mira – offrendo una base normativa adeguata al fenomeno dei criteri di priorità – a garantire trasparenza nelle scelte che si rendono necessarie per dare effettività al principio di obbligatorietà. In piena coerenza con un’architettura costituzionale nella quale le valutazioni di politica criminale non possono che essere affidate al Parlamento, si prevede che sia tale organo a stabilire, periodicamente (al legislatore delegato l’onere di indicare il periodo), i criteri generali necessari a garantire efficacia e uniformità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi, facendo riferimento anche ad un’apposita relazione del Consiglio Superiore della Magistratura sugli effetti prodotti dai criteri nel periodo precedente”[71] fermo restando che, all’interno della cornice complessiva definita dal Parlamento, “gli uffici giudiziari provvederanno in modo autonomo e indipendente a stabilire criteri che tengano conto dell’effettiva realtà locale – tanto sotto il profilo criminale, quanto sotto quello organizzativo – per assicurare un’efficacia concreta alle indicazioni emanate dal Parlamento”[72]. “Il meccanismo prevede inoltre uno stringente coordinamento tra i criteri fissati dagli uffici di procura e quelli definiti dagli uffici giudicanti per la trattazione dei processi, in modo da evitare fenomeni di disallineamento che si traducono in potenziali ritardi nell’esercizio dell’azione penale”[73] e, in “questo quadro, sono destinati a essere superati i criteri statici cristallizzati nell’art. 132-bis disp. att., che hanno dimostrato in questi anni tutta la loro inidoneità a garantire una razionale ed effettiva trattazione degli affari penali; tali regole generali fissate una tantum faranno posto a criteri dinamici, i quali saranno espressione di scelte effettive di politica criminale e di una puntuale concretizzazione delle stesse da parte degli uffici sul piano territoriale”[74]. Per la Commissione Lattanzi, infine, posti “utili parametri per l’esercizio dell’azione penale, tale iniziativa del pubblico ministero si innesterà su un panorama decisamente mutato rispetto all’attuale”[75] dal momento che il netto mutamento di rotta traerà “origine dalla profonda riflessione avviata da tempo e in tutte le sedi, circa l’inefficacia dell’udienza preliminare a svolgere il ruolo filtro attribuitole dalla sistematica del codice del 1988”[76] in quanto,  nonostante “i plurimi interventi di modifica, dopo trent’anni i dati statistici sono impietosi e dimostrano che, nei casi in cui l’udienza preliminare si conclude con un rinvio a giudizio (ossia nel 63% dei casi), essa genera un aumento di durata del processo di primo grado di circa 400 gg.”[77] e, complessivamente, “l‘udienza preliminare filtra poco più del 10% delle imputazioni per i processi nei quali è prevista e non incide peraltro in modo significativo sul tasso dei proscioglimenti in dibattimento”[78]. Orbene, sulla base di tali considerazioni, “l’intervento proposto si articola in una duplice direzione: per un verso, una ragionevole limitazione dell’ambito applicativo dell’udienza preliminare; per altro verso, una ristrutturazione dell’istituto stesso, con la rielaborazione della regola di giudizio per la pronuncia della sentenza di non luogo a procedere – che viene allineata all’analoga previsione in sede di archiviazione e quindi risulta basata, pur nella diversità del momento, sulla medesima valutazione di sufficienza degli elementi raccolti ai fini della condanna in dibattimento – e con la regolamentazione di uno spazio di controllo giurisdizionale e in contraddittorio, sull’imputazione formulata dal pubblico ministero[79] dato che “il giudice dell’udienza preliminare dovrà anzitutto verificare il rispetto dei requisiti minimi dell’accusa individuati dall’art. 417, comma 1, lett. b, c.p.p. e rilevare, anche d’ufficio, l’eventuale nullità ex art. 180 c.p.p. della stessa, che potrà essere sanata dal pubblico ministero con un tempestivo intervento integrativo”[80]. “Inoltre, l’udienza preliminare potrà essere la sede per puntualizzazioni che, consentendo una più precisa descrizione dei fatti – così come emergono dagli atti di indagine – favoriscano l’eventuale definizione con rito alternativo e, in caso di rinvio a giudizio, il pieno rispetto dei diritti della difesa”[81]. Per effetto di questo novum legislativo, dunque, per questa Commissione, la “richiesta di rinvio a giudizio costituirà atto formale di esercizio dell’azione penale soltanto per le fattispecie di competenza della corte d’assise e di quelle attribuite alla cognizione del tribunale in composizione collegiale”[82] posto che solo “in relazione a tali fattispecie (e a quelle che, pur attribuite alla composizione monocratica del tribunale, saranno specificamente individuate dal legislatore delegato) sarà (…) mantenuta la celebrazione dell’udienza preliminare, caratterizzata dalla nuova regola di giudizio che impone la pronuncia della sentenza di non luogo a procedere in tutti i casi in cui gli atti non appaiono tali da determinare la condanna”[83] fermo restando che, nei “procedimenti con udienza preliminare, questa rappresenterà il termine ultimo per la costituzione di parte civile dei legittimati, in modo da consentire a tutte le parti un più effettivo esercizio del diritto alla prova”[84].
Archiviazione meritata
Istituto processuale del tutto innovativo è l’archiviazione “meritata” regolata e disciplinata dal “nuovo” art. 3-bis che così dispone: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di indagini preliminari e al codice penale in materia di estinzione del reato, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere che, durante le indagini preliminari, subito dopo la notifica dell’avviso di cui all’articolo 415-bis del codice di procedura penale, il pubblico ministero e la persona sottoposta alle indagini possano chiedere al giudice per le indagini preliminari di subordinare l’archiviazione all’adempimento di una o più prestazioni a favore della vittima o della collettività, individuate tra quelle previste dalla legge, quando si procede per i reati puniti con la sola pena edittale pecuniaria o con la pena edittale detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, sola, congiunta o alternativa alla pena pecuniaria; b) prevedere che il pubblico ministero, laddove ritenga sussistenti i presupposti, sottoponga all’indagato e alla persona offesa una proposta di archiviazione meritata con l’avviso di conclusione delle indagini; stabilire che, nell’avviso di conclusione delle indagini preliminari, il pubblico ministero avvisi l’indagato della facoltà di chiedere l’ammissione all’archiviazione meritata; c) prevedere che il giudice per le indagini preliminari, sentiti il pubblico ministero, l’indagato e la persona offesa dal reato, ammetta la persona sottoposta alle indagini all’archiviazione meritata con la definizione delle misure prescritte e la fissazione di un termine per adempierle, laddove non risulti evidente l’infondatezza della notizia di reato, la mancanza di una condizione di procedibilità oppure che il reato è estinto o che il fatto non è previsto dalla legge come reato; prevedere che il giudice valuti la congruità delle prestazioni proposte rispetto al fatto e alle condizioni personali e patrimoniali dell’indagato; prevedere che il giudice verifichi la volontarietà del consenso dell’indagato; d) prevedere le prestazioni all’adempimento delle quali può essere condizionata l’archiviazione, stabilendo che, nella definizione delle stesse possa essere coinvolto, laddove necessario, l’ufficio di esecuzione penale esterno; e) prevedere che il giudice, verificata l’esecuzione delle misure prescritte, pronunci archiviazione per estinzione del reato; f) introdurre nel codice penale una causa di estinzione del reato destinata a operare per effetto del tempestivo adempimento delle prestazioni e coordinare l’introduzione dell’archiviazione meritata con l’istituto della sospensione del processo per messa alla prova di cui all’art. 168-bis del codice penale, prevedendo che quest’ultima operi solo dopo l’esercizio dell’azione penale; coordinare l’archiviazione meritata con gli istituti della non punibilità per particolare tenuità del fatto, dell’oblazione, dell’estinzione del reato per condotte riparatorie; stabilire un numero massimo di volte per l’ammissione all’archiviazione meritata; prevedere che, nel periodo fissato per l’adempimento delle prestazioni, il corso della prescrizione resti sospeso; coordinare la disciplina del casellario giudiziario con l’istituto della archiviazione meritata”.
Orbene, tale istituto – che rappresenta una sorta di ““terza via” tra l’archiviazione semplice e l’esercizio dell’azione penale, che potrebbe garantire maggiore effettività al sistema penale assicurando l’applicazione di un trattamento condiviso che sani la ferita aperta dalla commissione del reato”[85] nonché “un meccanismo che costituisce, al contempo, un filtro prezioso per i procedimenti oggi attribuiti al tribunale in composizione monocratica”[86] –  “si configura come un contenitore flessibile, fondato, per un verso, sull’interazione tra l’indagato, il pubblico ministero e la persona offesa, e, per l’altro, sul necessario controllo del giudice per le indagini preliminari”[87] fermo restando che il “legislatore delegato è chiamato a prevedere un’apposita causa di estinzione del reato per l’adempimento delle prestazioni e naturalmente il meccanismo andrà raccordato con istituti già esistenti, quali la sospensione del processo per messa alla prova, la non punibilità per particolare tenuità del fatto, l’oblazione, l’estinzione del reato per condotte riparatorie, in modo da chiarire la relazione esistente tra di essi e di massimizzare la diversion prima dell’esercizio dell’azione penale”[88] e, in particolare, per “quel che riguarda in particolare il rapporto con la sospensione del processo con messa alla prova, il criterio di fondo dovrebbe essere quello di far confluire la probation procedimentale (ossia la messa alla prova nelle indagini di cui all’art. 464-ter) nell’ambito del contenitore dell’archiviazione meritata e di lasciare invece inalterata la probation processuale”[89] consentendo ciò “di valorizzare appieno gli spazi di negozialità nella fase precedente all’esercizio dell’azione penale, lasciando alla sospensione con messa alla prova la sua natura genuina di istituto di natura precipuamente riparatoria”[90]. Da ciò consegue che l’attivazione dell’istituto “andrebbe collocata alla fine delle indagini preliminari, in modo tale da garantire lo svolgimento di investigazioni complete, tanto a carico, quanto a discarico”[91]  e, all’esito della fase preparatoria, “laddove ritenga di avere raccolto elementi tali da determinare la condanna, la pubblica accusa dovrebbe compiere – di propria iniziativa o su domanda dell’indagato – una seconda valutazione (tecnica), legata all’opportunità di attivare la misura alternativa alla formulazione dell’imputazione: il criterio fondamentale dovrebbe essere la possibilità per l’indagato di compensare l’interesse pubblico derivante dal fatto di reato, ponendo in essere una serie di condotte positive nei confronti della collettività e/o della vittima previste in astratto dalla legge e concordate nel caso concreto dalle parti (ad es. il versamento di una somma di denaro determinata entro un limite massimo fissato dal legislatore; il compimento di un programma di giustizia riparativa; lo svolgimento un lavoro di pubblica utilità, per un periodo massimo fissato dalla legge; il compimento di attività di volontariato; l’assoggettamento a percorsi psicoterapeutici, a trattamenti sanitari o a quant’altro venga ritenuto opportuno nel caso concreto in ragione della personalità dell’indagato e della situazione socio-familiare; lo svolgimento di un periodo di formazione specifica; l’imposizione di divieti di frequentazione di determinati luoghi, per un periodo massimo fissato dalla legge; altre prestazioni idonee a eliminare l’interesse pubblico all’esercizio dell’azione penale)”[92]. Secondo la Commissione Lattanzi, inoltre, nel provvedere in tal modo, ”il legislatore delegato dovrà, per un verso, calibrare il ruolo della persona offesa dal reato e, per altro, definire il sistema di controllo sull’esecuzione delle prestazioni, la prospettiva temporale e, infine, il meccanismo di archiviazione per estinzione del reato nel caso di corretto adempimento delle stesse”[93].
Procedimenti speciali
La Commissione Lattanzi interviene anche sull’art. 4 del d.d.l. A.C. 2435 avente ad oggetto i procedimenti speciali che prevede adesso quanto sussegue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di procedimenti speciali, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) in materia di applicazione della pena su richiesta: 1) prevedere la ione per il rito fino alla metà della pena in concreto, stabilendo che l’accordo tra imputato e pubblico ministero possa estendersi alle pene accessorie e alla confisca, anche per equivalente, compresa la determinazione del suo ammontare, salve le ipotesi di confisca obbligatoria individuate dal legislatore delegato; 2) eliminare le preclusioni di cui all’articolo 444, comma 1-bis, del codice di procedura penale; 3) ridurre gli effetti extra-penali della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, prevedendo anche che questa non abbia efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare e in altri casi; 4) prevedere il coordinamento tra l’articolo 446 del codice di procedura penale e la disciplina di cui all’articolo 6, riguardo al termine per la formulazione della richiesta di patteggiamento. b) in materia di giudizio abbreviato: 1) modificare la disciplina del giudizio abbreviato stabilendo che nell’udienza preliminare, nell’udienza predibattimentale di cui all’articolo 6 e al giudice delle indagini preliminari, a seguito di notificazione del decreto di giudizio immediato e di opposizione al decreto di condanna, possa essere formulata solo la richiesta di definizione allo stato degli atti; stabilire che la richiesta di giudizio abbreviato subordinata a un’integrazione probatoria possa essere presentata solo davanti al giudice del dibattimento, fino alla dichiarazione di apertura del dibattimento, sempre che l’integrazione risulti necessaria ai fini della decisione e il procedimento speciale produca un’economia processuale in rapporto ai tempi di svolgimento del giudizio dibattimentale; prevedere che, in caso di condanna da parte del giudice del dibattimento a seguito di integrazione probatoria, sia applicata una riduzione di pena fino a un terzo. 2) prevedere che la pena inflitta sia ulteriormente ridotta di un sesto nel caso di omessa proposizione dell’appello da parte dell’imputato, stabilendo che la riduzione sia applicata dal giudice dell’esecuzione; 3) modificare la disciplina contenuta nell’articolo 443 del codice di procedura penale, coordinandola con le previsioni di cui all’articolo 7 in tema di impugnazioni; 4) abrogare il comma 3 dell’articolo 442 del codice di procedura penale e l’articolo 134 delle disposizioni di attuazione al codice di procedura penale. c) in materia di giudizio immediato: 1) sopprimere; 2) prevedere che, a seguito di notificazione del decreto di giudizio immediato, nel caso di dissenso del pubblico ministero o di rigetto da parte del giudice delle indagini preliminari della richiesta di applicazione della pena ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, l’imputato possa proporre la richiesta di giudizio abbreviato; d) in materia di procedimento per decreto: 1) prevedere che la richiesta di decreto penale di condanna possa essere formulata dal pubblico ministero entro il termine di un anno dall’iscrizione ai sensi dell’articolo 335 del codice di procedura penale. 2) stabilire che, nei casi previsti dall’articolo 460, comma 5, del codice di procedura penale, ai fini dell’estinzione del reato sia necessario il pagamento della pena pecuniaria; 3) assegnare un termine di dieci giorni, decorrenti dalla notificazione del decreto penale di condanna, entro il quale il condannato, rinunciando a proporre opposizione, possa pagare la pena pecuniaria in misura ridotta di un quinto d-bis) coordinare la disciplina delle nuove contestazioni in dibattimento con la disciplina dei termini per la presentazione della richiesta di procedimenti speciali”. Ebbene, esaminando le novità che si vogliono introdurre per i riti speciali, incominciando dall’applicazione della pena su richiesta delle parti, il “pilastro centrale dell’intervento è l’indicazione per una piena negoziabilità del trattamento sanzionatorio, nel suo complesso”[94] fermo restando che l’“accordo tra la difesa e il pubblico ministero assumerà una portata molto più ampia, includendo, oltre alla pena principale, anche le pene accessorie e la confisca, anche per equivalente, salve ipotesi obbligatorie”[95] tenuto conto altresì del fatto che, collegata a tale aspetto, “è anche la innovativa proposta che consente alle parti, nell’ambito del c.d. patteggiamento, di concordare la sostituzione della pena pattuita con una delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi, indicate all’art. 9 bis. La riduzione per il rito potrà estendersi fino alla metà, fermo restando il tetto massimo di pena detentiva applicabile in cinque anni di reclusione”[96] mentre, ove le circostanze del caso lo consentano, “le parti avranno modo di addivenire ad un accordo sulla pena anche in relazione a fattispecie connotate da sanzioni edittali elevate, senza tuttavia innalzare il tetto di pena detentiva massima che viene applicata in assenza di una completa ricostruzione dei fatti e, dunque, di un accertamento esplicito di colpevolezza”[97] ed è contemplata, allo stesso tempo, “la possibilità di diminuire la pena principale fino alla metà sarà posta in relazione, e in bilanciamento, con il più ampio ventaglio di elementi sanzionatori che entreranno nella negoziazione”[98]. Importante effetto estensivo dell’accesso a questo procedimento speciale, inoltre, “sarà altresì prodotto dalla eliminazione, per un verso, delle preclusioni soggettive ed oggettive oggi previste dal comma 1 bis dell’art. 444 c.p.p. e, per altro verso, dell’efficacia vincolante della sentenza di patteggiamento innanzitutto nei procedimenti disciplinari (è necessario rivedere, ad opera del legislatore delegato, anche tutte le altre ipotesi, per lo più sparse nella legislazione speciale, che riconoscono efficacia vincolante alla sentenza di patteggiamento, produttive di effetti negativi per l’interessato)”[99].
Con riguardo al giudizio abbreviato, la proposta si presenta per questa Commissione “molto innovativa in quanto mira a distinguere in modo netto le due forme del procedimento speciale: si prevede, infatti, che la richiesta di definizione allo stato degli atti (cd. abbreviato secco) possa essere presentata unicamente al giudice dell’udienza preliminare (nel caso di reati di competenza dell’assise e del tribunale collegiale) oppure dell’udienza pre-dibattimentale (nel caso di procedimento attribuito al tribunale monocratico), mentre la domanda subordinata all’integrazione probatoria (cd. abbreviato condizionato) vada avanzata direttamente al giudice del dibattimento”[100]. Ciò posto, la Commissione Lattanzi ha fatto presente come questa differenziazione tragga “spunto dalla presa d’atto che i due meccanismi introdotti nel 1999 si sono evoluti come congegni differenziati: per un verso, un giudizio che si fonda sugli atti assunti unilateralmente in indagine e solo in via eccezionale si risolve in un’integrazione probatoria; per altro verso, un giudizio che si fonda sempre su un’attività di istruzione probatoria, a richiesta dell’imputato ed eventualmente del pubblico ministero”[101] rilevandosi al contempo che, a fronte di tale fisionomia essenzialmente diversa sul piano della piattaforma cognitiva, “l’attribuzione di entrambi al giudice dell’udienza preliminare risulta incongrua, ma soprattutto non consente all’abbreviato condizionato di dispiegare tutto il suo potenziale deflativo: l’attribuzione dell’assunzione della prova a un giudice che è estraneo al fenomeno istruttorio finisce per condurre a un atteggiamento di tendenziale chiusura dei giudici dell’udienza preliminare rispetto alle richieste di nuove prove, nonostante l’interpretazione tutto sommato non restrittiva del criterio dell’economia adottato dalla giurisprudenza”[102]. Sulla scorta dell’analisi di tali criticità – emerse in più di vent’anni di applicazione della l. 479 del 1999 –, la Commissione, inoltre, “suggerisce di spostare l’abbreviato condizionato davanti al giudice del dibattimento, quale giudice naturalmente portato all’ammissione e all’assunzione della prova: pur mantenendo (necessariamente) un criterio per l’ammissione della prova più stringente rispetto a quello generale dell’art. 190 c.p.p. – essendo basato sulla necessità dell’integrazione ai fini della decisione e sulla capacità di produrre un’economia processuale in rapporto ai tempi di svolgimento del giudizio dibattimentale –, vi è da ritenere che la propensione ad accogliere la domanda sarà molto diversa, posto che il giudice sarà il diretto beneficiario del risparmio garantito dal rito speciale”[103] oltre a richiedere poi “che la struttura eterogenea e la diversa capacità di apportare un beneficio in termini di economia processuale si traducano in una differenziazione dello sconto di pena: da un canto, si conferma la riduzione secca di un terzo; dall’altro, si consente al giudice del dibattimento di modulare ragionevolmente l’abbattimento fino a un terzo, tenendo conto della reale dimensione dell’integrazione probatoria effettuata”[104]. Oltre a ciò, al fine di “ridimensionare l’incidenza di appelli finalizzati a censurare unicamente l’entità della pena – tanto quella base, quanto, nel caso dell’abbreviato dibattimentale, dell’entità dello sconto – si introduce un dispositivo premiale inedito nell’ordinamento processuale italiano: qualora l’imputato rinunci a proporre appello, il giudice dell’esecuzione applicherà alla pena irrogata un’ulteriore riduzione di un sesto”[105] trattandosi di una previsione che, “basandosi su uno scambio ben noto nel nostro ordinamento tra rinuncia consapevole e volontaria a una garanzia (l’appello quale espressione del diritto di difesa) e uno sconto ragionevole di pena (quale premio per il risparmio di attività processuale), appare pienamente conforme ai dettami costituzionali e convenzionali”[106]. In conclusione, la Commissione Lattanzi ha rimarcato il fatto “che i possibili vantaggi dello sdoppiamento del giudizio abbreviato – in “secco” e “dibattimentale” – si possono apprezzare sia sul piano delle garanzie per l’imputato – che si troverà a essere giudicato, laddove previsto, da un giudice collegiale e non più da un giudice monocratico – sia sul fronte della riduzione dei tempi, visto che si può pronosticare un maggiore ricorso a tale rito da parte degli imputati – soprattutto se si considera l’irrigidimento della regola di giudizio per il rinvio a giudizio e per la citazione diretta a giudizio – e una più ampia propensione a concederlo da parte del giudice”[107] pur nella consapevolezza “dei rischi di ordine pratico cui si potrà andare incontro soprattutto nei tribunali di piccole dimensioni”[108] ma, nonostante ciò, “si è valutato che siano superiori i possibili vantaggi di tale riforma e che questa dovrà necessariamente essere accompagnata da un significativo intervento sugli organici e da un ripensamento nella allocazione delle risorse tra i diversi uffici”[109].
In tema di giudizio immediato, nella relazione in esame, si osserva che, se “la soppressione del criterio di delega contenuto nel n. 1 della lett. d è conseguenza della scelta appena tratteggiata, con riguardo all’abbreviato condizionato”[110] mentre è stato “confermato il criterio sub lett. b”[111], si è invece ritenuto “di confermare in toto le scelte contenute nella lett. e in materia di procedimento monitorio: si tratta di ritocchi normativi idonei ad agevolare il ricorso a un rito che, in altri Paesi europei, è stato esteso anche alla pena detentiva”[112]segnalandosi al contempo “che la proposta della Commissione mira a rivitalizzare il procedimento per decreto – che, a seguito delle più recenti depenalizzazioni, ha subito una cospicua flessione sul piano dell’incidenza statistica – in modo indiretto, ossia attraverso una duplice manovra: da un canto, va richiamato il criterio di delega contenuto nell’art. 9-bis lett. g, che, estendendo da sei mesi a un anno il limite della pena detentiva suscettibile di sostituzione con la pena pecuniaria, finisce per raddoppiare l’ambito potenziale di applicazione del rito monitorio; dall’altro, va rimarcato il criterio di delega di cui all’art. 9, finalizzato ad assicurare effettività alla pena pecuniaria, in modo da agevolarne l’applicazione concreta”[113].
Infine, la Commissione in questione ha ritenuto che si dovesse “richiamare l’attenzione sul criterio di delega finalizzato a legittimare il legislatore a razionalizzare la materia dei riti alternativi successivi alle nuove contestazioni, alla luce della cospicua giurisprudenza costituzionale maturata in questi anni”[114].
 
Giudizio
 
Per quanto attiene al giudizio, all’art. 5 del d.d.l. in commento è adesso stabilito quanto segue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di giudizio, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere che, quando non è possibile esaurire il dibattimento in una sola udienza, dopo la lettura dell’ordinanza con cui provvede all’ammissione delle prove il giudice comunichi alle parti il calendario delle udienze per l’istruzione dibattimentale e per lo svolgimento della discussione; b) prevedere che le parti illustrino le rispettive richieste di prova nei limiti strettamente necessari alla verifica dell’ammissibilità delle prove ai sensi dell’articolo 190 del codice di procedura penale; c) sopprimere d) prevedere, ai fini dell’esame del consulente o del perito, il deposito dell’eventuale elaborato scritto entro un termine congruo precedente l’udienza fissata per l’esame del consulente o del perito, ferma restando la disciplina delle letture e dell’indicazione degli atti utilizzabili ai fini della decisione; e) prevedere che, nell’ipotesi di mutamento del giudice o di uno o più componenti del collegio, il giudice disponga, a richiesta di parte, la riassunzione della prova dichiarativa già assunta; stabilire che, quando è la prova dichiarativa è stata verbalizzata tramite videoregistrazione, nel dibattimento svolto innanzi al giudice diverso o al collegio diversamente composto, nel contraddittorio con la persona nei cui confronti le dichiarazioni medesime saranno utilizzate, il giudice disponga la riassunzione della prova solo quando lo ritenga necessario sulla base di specifiche esigenze; f) sopprimere”. Ratio di queste modificazioni normative è quella “di realizzare alcuni interventi tutti mirati al potenziamento dell’esercizio del diritto alla prova delle parti, nel contesto della decisa riaffermazione del canone di concentrazione, quale presupposto di tutti i corollari del contraddittorio nella formazione della prova di cui all’art. 111, comma 4, Cost.” [115]. In particolare, la Commissione Lattanzi ha osservato a tal proposito che “la previsione di un momento dialettico che accompagni le richieste di prova delle parti, lungi dal voler riesumare istituti già abbandonati per loro evidenti difetti, si propone come strumento di aiuto al giudice nello svolgimento del complesso onere di applicazione dell’art. 190 c.p.p.: seppur rivolta all’esclusione delle sole prove che siano manifestamente superflue o irrilevanti, la regola dell’art. 190 c.p.p. è applicata da un giudice che ha limitatissima conoscenza del fascicolo, il quale può trarre significativo vantaggio da una illustrazione mirata ad opera della parte che richiede la prova”[116] così come la “riaffermazione della regola generale della concentrazione del dibattimento in una sola udienza non va considerata quale pervicace – ma inutile e disincantata – rivendicazione di ciò che appare impossibile da realizzare in concreto; né l’istituzionalizzazione del calendario delle udienze rappresenta la mera codificazione di quanto già previsto dai protocolli diffusi sul territorio nazionale”[117] trattandosi invece “di due criteri che hanno un obiettivo ambizioso: quello di richiamare il legislatore delegato e i dirigenti degli uffici a sperimentare forme innovative di organizzazione delle udienze dibattimentali, che tengano conto della maggiore efficienza – dimostrata da diversi studi di analisi economica del diritto – della trattazione dei casi in sequenza e non in parallelo, sia in termini di capacità di definizione che di tempi di chiusura dei processi”[118]. Ebbene, proprio nella prospettiva di valorizzazione del contraddittorio, è parso utile per la Commissione “prevedere che, per la più efficace escussione dibattimentale del perito e del consulente tecnico, questi ultimi provvedano a depositare, ove l’abbiano redatta, la relazione: senza interferire con la natura esclusivamente orale di questa prova – peraltro ribadita da recente giurisprudenza di legittimità – il previo deposito dell’eventuale (e non necessaria) relazione tecnica consentirà un più efficace esame e controesame dell’esperto”[119] mentre è “parso invece non coerente con la prospettiva adottata, lo scivolamento verso una netta impostazione dispositiva della prova, che ispirava la previsione originaria dell’art. 5, lett. c d.d.l. 2435, in merito alla rinuncia unilaterale, della parte richiedente, alla prova”[120] posto che la “rinuncia insindacabile ad una prova potrebbe (…) incidere non soltanto sulla strategia della parte che ne aveva chiesta l’ammissione, ma anche delle altre parti che si erano limitate, per ragioni strategiche, a richiedere soltanto il controesame del teste ‘altrui’”[121]. Infine, tra le innovazioni previste da questo articolo, per la Commissione, assume “particolare rilevanza la previsione legata al non infrequente problema della modifica della composizione del giudice o del collegio, che, alla stregua della nullità prevista nell’art. 525 comma 2 c.p.p., imporrebbe la necessaria rinnovazione delle prove già assunte”[122] fermo restando che è ben noto, tuttavia, “come la recente giurisprudenza costituzionale e di legittimità abbia inciso, restrittivamente, su tale garanzia di immediatezza”[123]. Orbene, a fronte di ciò, la “Commissione ha ribadito unanimemente la necessità che si agisca su tali, frequenti, situazioni – determinate spesso (seppur non esclusivamente) dal trasferimento dei magistrati interno all’ufficio o da un ufficio all’altro – attraverso regole ordinamentali che riducano gli effetti più evidenti e prevedibili di un trasferimento di ufficio: per la verità, sono già previsti spazi organizzativi – tanto da norme primarie che secondarie – per ridurre le disfunzioni collegate al mutamento del giudice; se utilizzati in modo rigoroso ridurrebbero la rilevanza del problema”[124] mentre, sul piano processuale, a suo avviso, una plausibile soluzione sarebbe “quella di sfruttare la previsione della necessaria videoregistrazione dell’assunzione di prove dichiarative (v. art. 2-quater)”[125] dato che “tale modalità di verbalizzazione consentirà al nuovo giudice o componente del collegio, di apprezzare, ben oltre il limite intrinseco del verbale tradizionale, le dichiarazioni già assunte in precedenza”[126] fermo “il diritto delle parti di chiedere la rinnovazione della prova orale ad ogni mutamento di composizione del giudice, la situazione oggi affermatasi, a seguito del consolidato indirizzo dettato dalle SU nel caso Bajrami, sarebbe significativamente migliorata dalla possibilità, per il giudice, di visionare la videoregistrazione e di disporre successivamente la rinnovazione della prova solo se sussistono specifici motivi”[127].
Procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica
L’art. 6 del d.d.l. A.C. 2435 è stato riformulato nei seguenti termini: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) nei procedimenti a citazione diretta di cui all’articolo 550 del codice di procedura penale, introdurre un’udienza predibattimentale in camera di consiglio, innanzi a un giudice diverso da quello davanti al quale, eventualmente, dovrà celebrarsi il dibattimento; a-bis) prevedere nella stessa udienza di cui alla lettera a) il termine, a pena di decadenza, per la richiesta del giudizio abbreviato allo stato degli atti, di applicazione della pena su richiesta, di messa alla prova o per la domanda di oblazione; prevedere che, anche in assenza di una richiesta delle parti, il giudice, previa instaurazione del contraddittorio sulla corretta descrizione e qualificazione giuridica del fatto, verifichi la possibilità di una definizione immediata del processo, attraverso l’attivazione della messa alla prova per adulti, dell’applicazione della pena su richiesta, del giudizio abbreviato, dell’estinzione del reato per condotte riparatorie, dell’oblazione, verificando altresì l’eventuale disponibilità del querelante a rimettere la querela, nonché l’eventuale sussistenza della causa di non punibilità per tenuità del fatto, di cui all’articolo 131-bis del codice penale; a-ter) prevedere che, in assenza di richieste di definizioni alternative di cui alla lettera precedente, il giudice valuti, sulla base degli atti contenuti nel fascicolo del pubblico ministero, se sussistono le condizioni per pronunciare sentenza di non luogo a procedere perché gli elementi acquisiti non sono tali da determinare la condanna; a-quater) prevedere che, nel caso in cui il processo, nell’udienza di cui alla lettera a), non sia definito con procedimento speciale o con sentenza di non luogo a procedere, il giudice fissi la data per una nuova udienza, tenuta di fronte a un altro giudice, per l’apertura e la celebrazione del dibattimento; coordinare la disciplina dell’articolo 468 del codice di procedura penale; b) prevedere che il giudice non possa pronunciare sentenza di non luogo a procedere, nei casi di cui alla lettera a-ter), se ritiene che dal proscioglimento debba conseguire l’applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca; c) prevedere l’applicazione alla sentenza di non luogo a procedere di cui alla lettera a) degli articoli 426, 427 e 428 del codice di procedura penale e delle disposizioni del titolo X del libro V dello stesso codice, adeguandone il contenuto in rapporto alla competenza del tribunale in composizione monocratica”. Orbene, per quanto attiene la posizione assunta dalla Commissione Lattanzi, essa “ha sostanzialmente condiviso la proposta di introdurre, nei procedimenti monocratici a citazione diretta di cui all’articolo 550 c.p.p., un’udienza “filtro”, volta a verificare l’effettiva necessità della celebrazione del dibattimento, non solo e non tanto per fini deflattivi, ma soprattutto perché il dibattimento per chi è costretto a subirlo costituisce già di per sé una “pena”, che non deve essere inflitta se ne mancano le ragioni”[128]. In particolare, la “modifica è apparsa giustificata per un duplice ordine di ragioni, strettamente collegate tra loro e basate, da un lato, sulla constatazione dell’elevatissimo numero di esiti assolutori che si registra nei procedimenti in questione (l’incidenza delle condanne sui definiti, negli anni 2015-2019, è pari in media al 41% del totale), dall’altro sull’esigenza logico-sistematica di affidare al controllo preventivo del giudice la corretta applicazione, da parte del pubblico ministero, del criterio di giudizio sotteso alla decisione di esercitare l’azione penale”[129] fermo restando che, da un lato, questa ultima ragione “assume una importanza ancora maggiore a seguito del mutamento di tale criterio di giudizio, proposto dalla Commissione nell’art. 3, in cui si è previsto che il pubblico ministero debba chiedere l’archiviazione quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari “non sono tali da determinare la condanna” dell’imputato (lettera a; v. anche la correlata regola prevista nella lettera i-bis dello stesso art. 3)”[130], dall’altro, il “mutamento del criterio che il pubblico ministero deve applicare nella decisione di esercitare l’azione penale, mutamento reso necessario dalla esigenza di diminuire il numero di dibattimenti che si concludono con esiti assolutori, rischierebbe di restare senza effetto pratico se non fosse accompagnato da un controllo sulla sua osservanza, necessariamente affidato ad un giudice”[131] e da qui “la scelta di introdurre un filtro giudiziale nei procedimenti a citazione diretta, i quali oggi comportano lo svolgimento di dibattimenti che, ispirati al sistema accusatorio, non possono non risultare impegnativi, in misura ben maggiore di quanto avveniva nel codice previgente, anche quando si definiscono con una pronunzia assolutoria”[132]. Ciò posto, per questa Commissione, la “valutazione del giudice dell’udienza filtro consentirà di celebrare il dibattimento soltanto quando egli riterrà che gli elementi acquisiti dal pubblico ministero, come risultanti dal suo fascicolo, sono tali da determinare la condanna dell’imputato, sempre che, ovviamente, essi trovino successivo riscontro nelle acquisizioni dibattimentali”[133]e nell’“ipotesi di valutazione negativa egli pronunzierà sentenza di non luogo a procedere (lettera a-ter dell’articolo in commento)”[134] tenuto però conto del fatto che l’“udienza filtro si terrà non soltanto nei procedimenti monocratici a citazione diretta previsti dalla attuale normativa, ma anche nei procedimenti monocratici per i quali sarà disposta dal legislatore delegato la soppressione dell’udienza preliminare oggi prevista (v. art.3, lettera i)”[135].
La Commissione, inoltre, “ha discusso a lungo se affidare questo innovativo filtro al giudice per le indagini preliminari ovvero se condividere la scelta del disegno di legge n. 2435, che lo ha attribuito ad un giudice del tribunale, in sede predibattimentale, ovviamente diverso da quello che procederà, eventualmente, al dibattimento”[136] e si “è preferita la seconda soluzione sulla base di una triplice serie di considerazioni”[137]. In primo luogo, il “giudice dibattimentale è quello che, nella sua tipica attività, applica le regole del giudizio sulla imputazione e quindi è più idoneo ad effettuare la valutazione sulla sufficienza o meno degli elementi raccolti dal pubblico ministero a determinare la condanna dell’imputato”[138]. In secondo luogo, “il numero dei giudici per le indagini è nettamente minore di quello dei giudici dibattimentali, onde la quantità, che comunque rimarrà elevata, delle richieste del pubblico ministero di disporre il giudizio potrà essere distribuita tra questi ultimi più equamente ed efficientemente che rispetto ai primi”[139]. In terzo luogo, “non bisogna dimenticare che il filtro pone, a colui che deve effettuarlo, l’alternativa tra l’emanazione di un provvedimento non motivato (decreto che dispone il giudizio) e la redazione di una sentenza motivata (di non luogo a procedere)”[140] tanto più se si considera che l’“elevato carico di lavoro incombente sul singolo magistrato o altre possibili situazioni personali possono costituire ragioni idonee ad orientare, almeno nei casi dubbi, la sua scelta, forse anche inconsapevolmente, verso la strada meno impegnativa dal punto di vista lavorativo”[141] e queste “situazioni eventuali possono trovare una efficace controspinta, sul piano psicologico, quando la decisione meno faticosa (quella del rinvio a giudizio) sia effettuata, anziché da magistrati appartenenti ad una diversa ed estranea struttura organizzativa (come è, nei grandi tribunali, la sezione giudice per le indagini rispetto alle sezioni dibattimentali), da magistrati appartenenti alla medesima struttura e quindi soggetti ai giudizi di stima dei colleghi”[142]. “In sintesi, la scelta del filtro in sede predibattimentale (anziché ad opera del giudice per le indagini) è stata determinata dalla previsione della Commissione che, in tal modo, la valutazione sulla necessità del dibattimento sarà più rigorosa ed effettiva”[143] senza ignorare la circostanza che “non mancano gli esempi di ordinamenti stranieri che affidano proprio al giudice del dibattimento la valutazione circa l’alternativa tra celebrazione del giudizio e definizione anticipata”[144]quali possono essere, per esempio, “l’art. 662 LECrim spagnola che, nei procedimenti non abbreviati, assegna tale valutazione proprio al giudice del dibattimento e lo Zwischenverfahren tedesco (§ 203 StPO), tradizionalmente affidato proprio al giudice competente a conoscere nel merito il procedimento (in entrambi i casi in forma cartolare e senza incompatibilità funzionale tra giudice del filtro e giudice del merito, prevista invece nel nostro ordinamento)”[145]. Ebbene, ad avviso della Commissione Lattanzi, sulla “base dello studio di tali esperienze e, in particolare, di quella tedesca, la proposta mira a replicarne i vantaggi, risolvendone le aporie: non solo, come già detto, quella dell’incompatibilità, ma anche quella della cartolarità, oggetto di numerose critiche nella realtà tedesca” essendo infatti evidente “che, collocata nel contradditorio delle parti, la valutazione giurisdizionale potrà assolvere in modo più efficace alla funzione di filtro: escluso qualsiasi spazio istruttorio, l’udienza predibattimentale consentirà uno strategico controllo sulla validità dell’imputazione formulata e sulla sua rispondenza agli atti contenuti nel fascicolo, favorendo l’accesso ai riti premiali”[146]. Ciò posto, nel “contesto della positiva valutazione dell’istituto si è altresì ritenuto scarsamente rilevante, e comunque agevolmente arginabile mediante gli opportuni accorgimenti, l’impatto organizzativo derivante dall’incompatibilità del giudice investito della trattazione dell’udienza filtro con l’eventuale successiva celebrazione del dibattimento”[147] trattandosi difatti “di procedimenti di competenza del giudice monocratico e che, anche nei tribunali di più modeste dimensioni, è sempre assicurata la presenza di almeno tre magistrati addetti al dibattimento (tanti (…) quanti ne occorrono per formare un collegio), alla incompatibilità del giudice della udienza “filtro” potrà ovviarsi sul piano organizzativo, mediante l’adozione di criteri tabellari che stabiliscano – come del resto già oggi accade per le incompatibilità tra giudice per le indagini e giudice dell’udienza preliminare – le regole predeterminate di riassegnazione dei procedimenti”[148]. A fronte di tali valutazioni/considerazioni di ordine giuridico, l’“attenzione della Commissione si è dunque concentrata sulla possibilità d’un ulteriore implementazione del criterio di delega e, in particolare, sulla più compiuta e puntuale definizione dei contenuti e dei profili procedurali della nuova udienza”[149] e tale sforzo di approfondimento è sfociato nella formulazione di alcune proposte di modifica “avuto riguardo alla natura delle questioni da trattarsi, si è ritenuto opportuno, anche al fine di garantire le esigenze di riservatezza delle parti, prevedere che l’udienza filtro abbia a svolgersi in camera di consiglio (lett. a))”[150] nonché ampliandosi “il catalogo delle attività e delle verifiche da svolgersi, che ora comprendono la «instaurazione del contraddittorio sulla corretta descrizione e qualificazione giuridica del fatto» e l’intero ventaglio delle definizioni procedimentali alternative al dibattimento, essendo state affiancate ai tradizionali riti alternativi la messa alla prova, l’estinzione del reato per condotte riparatorie, la remissione di querela e, non ultimo, la causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto: soprattutto, la verifica circa la concreta percorribilità di tali esiti non è stata rimessa all’iniziativa delle parti ma configurata quale preciso compito del giudice investito della trattazione dell’udienza (lett. a-bis))”[151]. “Si è ristretta, invece, la possibilità di chiedere nella udienza filtro il giudizio abbreviato soltanto alla ipotesi che la richiesta abbia ad oggetto la definizione allo stato degli atti, perché si è previsto, nell’art. 4 (lettera b) che la richiesta di giudizio abbreviato subordinata ad integrazione probatoria possa essere presentata solo davanti al giudice del dibattimento, il quale, come si è già osservato, avrà una elevata propensione ad accoglierla, essendo egli comunque tenuto a celebrare il dibattimento, onde sarà normalmente indotto a beneficiare del risparmio di attività determinato dal giudizio abbreviato. In tal modo questo procedimento speciale potrà trovare applicazione in misura ben più ampia di quanto attualmente avviene, anche a causa delle decisioni di rigetto della relativa richiesta da parte dei giudici dell’udienza preliminare”[152]. Precisato ciò, se nella “lettera b sono state richiamate, oltre agli articoli 426, 427 e 428 del codice di procedura penale, le disposizioni del titolo X del libro V, in tema di revoca della sentenza di non luogo a procedure adeguandone il contenuto in rapporto alla competenza del tribunale in composizione monocratica (lett. c))”[153], un’ultima modifica, di mero coordinamento, ha infine riguardato “il caso di prosecuzione dell’iter nella sede propriamente dibattimentale, in relazione al quale si è prevista la necessità di adeguamento della disciplina relativa alla presentazione della cd. lista (lett. a-quater))”[154].
 Impugnazioni
L’art. 7 del disegno di legge qui in esame, così come riformulato dalla Commissione Lattanzi, prevede adesso quanto sussegue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di appello, di ricorso per cassazione e di impugnazioni straordinarie, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) sopprimere; b) abrogare l’articolo 582, comma 2, del codice di procedura penale e l’articolo 583 del codice di procedura penale e coordinare la disciplina del deposito degli atti di impugnazione con quella generale, prevista per il deposito di tutti gli atti del procedimento; c) prevedere l’inappellabilità delle sentenze di condanna e di proscioglimento da parte del pubblico ministero; c-bis) prevedere l’inappellabilità per l’imputato delle sentenze di proscioglimento relative a reati puniti con la sola pena pecuniaria o con pena alternativa; c-ter) prevedere l’inappellabilità delle sentenze di proscioglimento e dei capi civili delle sentenze di condanna ad opera della parte civile in sede penale; c-quater) coordinare le previsioni di cui alle lettere precedenti con la disciplina delle impugnazioni nel procedimento davanti al giudice di pace; c-quinquies) coordinare le previsioni di cui alle lettere precedenti con il meccanismo della conversione di cui all’articolo 580 del codice di procedura penale; d) prevedere l’inappellabilità della sentenza di condanna a pena detentiva sostituita con il lavoro di pubblica utilità; prevedere l’inappellabilità della sentenza di condanna alla sola pena pecuniaria, anche se risultante dalla sostituzione della pena detentiva, salvi i casi di particolare afflittività della pena e quelli in cui l’imputato impugni anche il capo relativo alla condanna, anche generica, al risarcimento del danno; e) prevedere che contro la sentenza di non luogo a procedere non possano proporre appello il pubblico ministero e la parte civile; f) sopprimere g) prevedere la celebrazione del giudizio d’appello con rito camerale non partecipato, salva richiesta dell’imputato o del suo difensore; h) eliminare le preclusioni di cui all’articolo 599-bis, comma 2, del codice di procedura penale; h-bis) strutturare l’appello quale impugnazione a critica vincolata, prevedendo i motivi per i quali, a pena di inammissibilità, può essere proposto; prevedere l’inammissibilità dell’appello per aspecificità dei motivi quando nell’atto manchi la puntuale ed esplicita enunciazione dei rilievi critici rispetto alle ragioni di fatto e di diritto espresse nel provvedimento impugnato; h-ter) eliminare l’appello incidentale dell’imputato; h-quater) ripristinare i casi di rinnovazione dell’istruzione dibattimentale in appello, abrogando il comma 3-bis dell’articolo 603 del codice di procedura penale; h-quinquies) disciplinare la ricorribilità per cassazione delle sentenze di primo grado da parte del pubblico ministero e della parte civile per tutti i motivi di cui all’articolo 606 del codice di procedura penale; prevedere che, in caso di accoglimento del ricorso del pubblico ministero, la Corte di cassazione annulli con rinvio al giudice competente per l’appello; intervenire sull’articolo 627, comma 2, del codice di procedura penale e prevedere che, in caso di annullamento della sentenza di proscioglimento, sia obbligatoria la rinnovazione dell’istruzione dibattimentale volta ad assumere prove decisive; prevedere che, in caso di annullamento della sentenza ai soli effetti civili, la Corte di cassazione annulli con rinvio al giudice civile ai sensi dell’articolo 622 del codice di procedura penale con l’obbligo da parte di quest’ultimo di valutare le prove raccolte nel processo penale; h-sexies) prevedere che la trattazione dei ricorsi davanti alla Corte di cassazione avvenga con contraddittorio scritto senza l’intervento dei difensori, salva, nei casi non contemplati dall’articolo 611 del codice di procedura penale, la richiesta delle parti di discussione orale in pubblica udienza o in camera di consiglio partecipata; prevedere che, negli stessi casi, il giudice possa disporre, anche in assenza di una richiesta di parte, la trattazione con discussione orale in pubblica udienza o in camera di consiglio partecipata; prevedere che, ove il giudice intenda procedere alla riqualificazione, instauri un previo contraddittorio nelle forme previste per la celebrazione dell’udienza; h-septies) estendere la procedura senza formalità di cui all’articolo 610, comma 5-bis, del codice di procedura penale a tutti i casi di inammissibilità del ricorso e di ricorso manifestamente fondato; prevedere un termine perentorio entro il quale le parti private e il procuratore generale possano presentare opposizione motivata avverso la decisione di inammissibilità o di accoglimento; prevedere che sull’opposizione decida l’apposita sezione di cui all’articolo 610, comma 1, del codice di procedura penale, la quale, se non conferma l’inammissibilità, rimette il ricorso alla sezione ordinaria; prevedere che l’opposizione non sospenda l’esecuzione della ordinanza di inammissibilità e che la Corte di cassazione possa disporre, su richiesta di parte, la sospensione in presenza di gravi ragioni; h-octies) prevedere che il giudice chiamato a decidere nel corso del processo una questione concernente la competenza per territorio possa, se la questione è seria, anche su istanza delle parti, rimettere la decisione alla Corte di cassazione, che provvede in camera di consiglio non partecipata; prevedere che la Corte di cassazione, nel caso in cui dichiari l’incompetenza del giudice, ordini la trasmissione degli atti al giudice competente. h-nonies) introdurre un mezzo di impugnazione straordinario davanti alla Corte di cassazione al fine di dare esecuzione alla sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo, proponibile dal soggetto che abbia presentato il ricorso, entro un termine perentorio; attribuire alla Corte di cassazione il potere di adottare i provvedimenti necessari e disciplinare l’eventuale procedimento successivo; coordinare il rimedio con quello della rescissione del giudicato, individuando per quest’ultimo una coerente collocazione sistematica, e con l’incidente di esecuzione di cui all’articolo 670 del codice di procedura penale”.  “La proposta della Commissione si traduce in una profonda e organica riforma del sistema delle impugnazioni, ordinarie e straordinarie, volta ad assicurare i diritti dell’imputato, la tutela dell’interesse pubblico alla legalità e legittimità delle decisioni e la ragionevole durata del procedimento”[155]. In particolare, la “riforma è ispirata anzitutto dall’obiettivo di adeguare i rimedi impugnatori alle direttrici costituzionali, come interpretate in senso evolutivo dopo la costituzionalizzazione del canone del contraddittorio quale architrave del processo penale; in secondo luogo, essa è finalizzata a dare attuazione a principi posti dalle fonti europee, tanto eurounitarie, quanto convenzionali: si propone, sotto questo profilo, di modificare la disciplina della rescissione del giudicato e di introdurre un rimedio straordinario finalizzato a dare esecuzione alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo”[156] nonché attraverso una “netta differenziazione per i rimedi ordinari: anche alla luce delle fonti internazionali (l’art. 14 par. 5 P.i.d.c.p. e l’art. 2 Protocollo n. 7 alla C.e.d.u., che prevedono «il diritto a far riesaminare la decisione da una giurisdizione superiore, o di seconda istanza», «solo a favore della persona dichiarata colpevole o condannata per un reato), si propone di ridefinire l’appello quale strumento di controllo nel merito della sentenza di primo grado a favore dell’imputato: costituisce un mezzo generale di esercizio del diritto di difesa, la tutela del quale sarebbe incompleta laddove, a fronte di un ampio coinvolgimento nella formazione delle prove e del convincimento del giudice, non si consentisse all’imputato di sollecitare un controllo sui punti della decisione relativi alla ricostruzione del fatto e alla valutazione delle risultanze del dibattimento”[157] e, per quanto attiene il pubblico ministero, “l’orientamento prevalente in Commissione propende nel senso di ritenere che lo strumento a disposizione del pubblico ministero per attivare un controllo di legalità (sulla corretta applicazione della norma sostanziale), di legittimità (su eventuali errores in procedendo) e di razionalità del giudizio di fatto (sulla corretta applicazione delle regole della logica) della decisione sia il ricorso per Cassazione”[158]. Sempre per quanto attiene le impugnazioni, la proposta prevede, da una parte, l’“esclusione del potere di appello dello stesso imputato, con riguardo alle sentenze di condanna a pena detentiva sostituita con il lavoro di pubblica utilità o a pena pecuniaria, anche se risultante dalla sostituzione della pena detentiva (salve le eccezioni previste dal criterio di delega sub lett. d) e delle sentenze di proscioglimento relative a reati puniti con la sola pena pecuniaria o con pena alternativa”[159], dall’altra, viene “valorizzata la concomitante proposta di trasformazione dell’appello in uno strumento di controllo a critica vincolata della pronuncia di primo grado”[160] e, in quest’ottica, per la Commissione, “vanno apprezzati i criteri di delega che attribuiscono al legislatore delegato l’individuazione dei motivi di appello: questi andranno modellati tenendo conto della mutata struttura della sentenza (di cui all’art. 546 c.p.p.) e dovrebbero riferirsi, a tutto campo, agli errori di fatto e di diritto, agli errores in iudicando e agli errores in procedendo”[161] e, conseguentemente, “il legislatore delegato sarà chiamato ad adeguare la cognizione del giudice d’appello, non più tenuto a decidere ex novo sui “punti” coinvolti dai motivi, ma a verificare la fondatezza o meno dei motivi stessi; salvo l’obbligo di dichiarare in ogni stato e grado del processo le cause di non punibilità contemplate nell’art. 129 c.p.p.”[162]  fermo restando che di “notevole impatto, in chiave di responsabilizzazione della difesa e di potenziale deflazione è la previsione esplicita dell’inammissibilità per aspecificità dei motivi, che mira a recepire i recenti approdi della giurisprudenza di legittimità”[163].
Ciò posto, quanto all’appello monocratico, la Commissione ha “rilevato che l’alleggerimento dell’impegno dei componenti del collegio può rappresentare un’utile razionalizzazione delle risorse disponibili, ai fini della riduzione dei tempi di definizione dei giudizi d’appello”[164] mentre, nell’ottica di razionalizzazione del sistema che la Commissione ha proposto, si è ipotizzato “il mantenimento della potestà di esercizio dell’azione risarcitoria nel processo penale ai soli soggetti, fisici e giuridici, che abbiano subito in via diretta gli effetti pregiudizievoli del reato”[165]. Inoltre, a “fronte dell’esclusione dell’appello del pubblico ministero consegue l’inappellabilità della sentenza di prime cure della parte civile: in seno alla Commissione si è discusso ampiamente dell’opportunità di prevedere un appello da proporre direttamente innanzi al giudice d’appello civile, chiamato ad applicare le regole probatorie e di giudizio del processo penale … giacché l’approccio del giudice civile, nella rivisitazione dell’innocenza dell’imputato, asserita in primo grado, potrebbe evitare considerazioni apparentemente lesive della presunzione di innocenza”[166] così come si “è anche ipotizzato di intervenire nel senso di rivedere la disposizione che impone la sospensione del processo civile «fino alla pronuncia della sentenza penale non più soggetta a impugnazione» quando l’azione sia proposta in sede civile «dopo la costituzione di parte civile nel processo penale o dopo la sentenza penale di primo grado» (art. 75, comma 3, c.p.p.); in tal modo, si finirebbe per controbilanciare l’inappellabilità della sentenza di proscioglimento con il riconoscimento al danneggiato del diritto di trasferire la propria azione davanti al giudice civile, senza subire la sospensione del processo in quella sede”[167]. Alla fine, “l’orientamento prevalente ha ritenuto sufficiente riconoscere alla parte civile il ricorso ex art. 606 c.p.p., considerato che può anche sfruttare l’immanenza della propria costituzione e sostenere il ricorso per cassazione eventualmente proposto dal pubblico ministero. Sarà solo a seguito dell’ipotetico annullamento con rinvio da parte della Corte di cassazione che verrà investito il giudice civile: a quel punto, si è ritenuto opportuno specificare che il giudice d’appello civile dovrà valutare le prove assunte nel processo penale (lett. h-quinquies)”[168].
“Sul versante del procedimento d’appello, al fine di garantire uno svolgimento in tempi ragionevoli del controllo da parte del giudice di seconde cure, si è preferito affermare che il contraddittorio orale si attivi solo su richiesta dell’imputato o del difensore”[169] mentre, per quel che concerne il giudizio di legittimità, prendendosi “le mosse dalla convinzione che sia necessario proseguire quel percorso riformatore diretto a restituire centralità alla funzione nomofilattica affidata alla Corte di cassazione”[170], “si è prevista l’estensione della trattazione con contraddittorio scritto per tutti i procedimenti, anche qualora il provvedimento impugnato sia stato pronunciato in dibattimento: vista la natura tecnica del giudizio di cassazione, si ritiene che questa modalità possa assicurare una dialettica adeguata, non essendovi vincoli convenzionali o costituzionali rispetto alla trattazione orale; ciò nondimeno, considerata la portata degli interessi in gioco nel processo penale, si è prevista la facoltà per il ricorrente e per le parti di ottenere la trattazione orale a richiesta, nei soli casi che non ricadano nell’ambito di applicazione dell’art. 611 c.p.p. ”[171] e, negli “stessi casi, anche in assenza di una richiesta, potrà attivarsi il giudice laddove ritenga il caso meritevole di una trattazione con la partecipazione del procuratore e dei difensori delle parti. Inoltre, durante i lavori della Commissione, “si è discussa una possibile soluzione alternativa, che avrebbe superato il meccanismo odierno per cui, nei casi dell’art. 611, comma 1, seconda parte, c.p.p. non si può mai dar luogo a discussione orale: considerato che vi possono essere materie – si pensi ai procedimenti di prevenzione – oppure specifici casi nei quali, pur essendo stato emesso il provvedimento oggetto di ricorso in camera di consiglio, le questioni trattate risultino meritevoli di contraddittorio orale, si era ipotizzata come regola la camera di consiglio non partecipata, salva richiesta motivata di discussione orale del ricorrente o di altra parte, proponibile in ogni caso”[172]. “Al fine di limitare la discrezionalità della Corte, si erano poi ipotizzati quattro parametri sulla scorta dei quali valutare la domanda, ossia la complessità o l’innovatività della questione di diritto, ovvero la speciale importanza del caso o l’interesse pubblico alla conoscenza del procedimento”[173] ma tale proposta “non ha però trovato la condivisione unanime dei componenti della Commissione e quindi si è fatto riferimento a un testo meno innovativo, che comunque subordina la trattazione partecipata a una specifica e tempestiva richiesta”[174]. Oltre a ciò, al fine di bilanciare la contrazione dell’oralità in Cassazione e, nello stesso tempo, valorizzare la procedura scritta, la Commissione ha suggerito “di operare un intervento sulle tariffe forensi, parificando il valore delle “memorie” alla partecipazione del difensore all’udienza di discussione in Cassazione”[175]. “Si è infine suggerito un criterio di delega finalizzato a evitare riqualificazioni “a sorpresa” da parte della Corte suprema, censurate in un noto caso dalla Corte di Strasburgo (Corte edu, 11 dicembre 2007 – Ricorso n. 25575/04 – Drassich c. Italia): laddove il giudice di legittimità ritenga possibile una riqualificazione, si dovrà introdurre un meccanismo che consenta di attivare un contraddittorio, nelle forme dell’udienza pubblica, dell’udienza camerale partecipata o non partecipata, a seconda del caso”[176] mentre più incisivo è stato “l’intervento sulla procedura da utilizzare per tutti i ricorsi assegnati alla “settima” sezione: si prevede, infatti, che essi siano decisi con procedura “senza formalità”, indipendentemente dalla causa di inammissibilità rilevata, allo scopo di restituire a detta sezione la funzione di “filtro” tempestivo e realmente dissuasivo rispetto alle impugnazioni meramente dilatorie”[177]. Per di più, al “fine di assicurare al ricorrente un esame effettivo delle sue argomentazioni e correggere tempestivamente eventuali errori, è prevista l’introduzione di uno strumento di contraddittorio posticipato, rimesso alla volontà del ricorrente, mediante la possibilità di presentare, entro un termine perentorio, una opposizione motivata alla ordinanza di inammissibilità, finalizzata a consentire il recupero del contraddittorio cartolare, in modo da contemperare tra loro il profilo di una necessaria maggiore funzionalità della procedura e quello delle garanzie partecipative”[178] fermo restando che l’“opposizione viene ritenuta preferibile al ricorso straordinario di cui all’art. 625-bis c.p.p., attualmente previsto dall’art. 610 comma 5-bis cit., perché non soffrirebbe dei limiti di operatività ricollegati all’istituto del ricorso straordinario”[179] mentre la “necessità di escludere che il mezzo di impugnazione posticipato abbia un effetto sospensivo si collega razionalmente alla stessa esigenza che impone l’introduzione generalizzata della trattazione de plano, ovvero quella di disincentivare la presentazione di mezzi di impugnazione meramente dilatori e pur tuttavia tali da impegnare in termini non esigui la struttura della Corte; deve tuttavia restare salva la possibilità, per il collegio chiamato a decidere sul ricorso, di disporre, in limine, la sospensione dell’esecuzione per gravi ragioni enunciate dalla parte impugnante”[180]. E’ stato previsto, da ultimo, “la possibilità che alla Sezione di cui all’art. 610, comma 1, c.p.p., vengano assegnati anche i ricorsi la cui fondatezza appaia ravvisabile ictu oculi in termini di mera presa d’atto di dati o di principi incontrastati”[181].
“Decisamente innovativo è poi il criterio di delega che propone l’inserimento nel codice di rito penale di un meccanismo incidentale di rinvio alla Corte per definire questioni sulla competenza per territorio”[182] ritenendosi “che questo rinvio possa evitare casi, che si sono verificati, in cui l’incompetenza, tempestivamente eccepita, è stata riconosciuta fondata solo in Cassazione, con conseguente necessità di dover iniziare da capo il processo”[183].  L’introduzione di un istituto di tal genere, all’opposto, consentirà alla Corte di Cassazione “di risolvere in via definitiva la questione relativa alla competenza, mettendo così il processo “in sicurezza”, risponde evidentemente anche al principio costituzionale dell’efficienza e della ragionevole durata del processo”[184] fermo restando che, “al fine di responsabilizzare il giudice di merito ed evitare potenziali usi strumentali dell’istituto, si propone che possa operare solo al cospetto di questioni di una certa serietà”[185]. Per effetto di questa norma, inoltre, si vuole “affidare al giudice della nomofilachia, ossia alla Corte di cassazione, un vaglio preventivo sulla sentenza europea: in tal modo, la trasposizione di un dictum internazionale nell’ordinamento interno verrebbe coerentemente affidato alla Corte suprema; quest’ultima sarebbe chiamata a interpretare la sentenza della Corte europea, dandole attuazione con un annullamento senza rinvio (laddove si tratti solo di modificare la pena o di assolvere in tutto o in parte il ricorrente a Strasburgo), oppure con un annullamento con rinvio (nel caso in cui risulti indispensabile riaprire il processo)”[186]. A fronte di una previsione normativa di tal genere, la Commissione Lattanzi non ha ignorato però l’eventualità “che la Cassazione potrebbe inoltre sollevare immediatamente questione di legittimità costituzionale della norma interna interessata dalla decisione di Strasburgo nel caso in cui quest’ultima individui un problema di portata generale dell’ordinamento nazionale: in tal modo, si potrebbe risolvere a monte la delicata questione dei cd. fratelli minori, i quali, non legittimati a proporre il nuovo rimedio, si potrebbero poi rivolgere al giudice dell’esecuzione, ai sensi dell’art. 673 c.p.p.”[187].
Sempre secondo questa Commissione, infine, la “riforma andrebbe completata chiarendo il rapporto tra il nuovo istituto e la rescissione del giudicato, oggi disciplinata dall’art. 629-bis”[188] c.p.p. in quanto “anche tale rimedio straordinario andrebbe modificato in modo da rendere la disciplina coerente con la direttiva 2016/343/UE (vedi la delega contenuta nell’art. 2-ter, lett. g): nell’ottica di razionalizzazione, anche sul piano sistematico, dell’intera materia delle impugnazioni straordinarie, sarebbe opportuno collocare la disciplina della nuova rescissione del giudicato in un nuovo titolo IV-bis (si tratta infatti di impugnazione del tutto diversa dalla revisione e quindi non ha alcun senso la attuale collocazione sistematica) e dedicare un titolo IV-ter al nuovo rimedio straordinario finalizzato a dare esecuzione alle sentenze della Corte di Strasburgo”[189].
 
Disposizioni in materia di amministrazione dei beni in sequestro e di esecuzione della confisca
 
La Commissione Lattanzi ha previsto un’apposita norma giuridica, vale a dire l’art. 7-bis, inerente l’amministrazione dei beni in sequestro e di esecuzione della confisca, che prevede quanto segue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale e delle disposizioni di attuazione al codice di procedura penale in materia di amministrazione dei beni in sequestro e di esecuzione della confisca, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere che l’esecuzione della confisca per equivalente, quando non ha ad oggetto beni mobili o immobili già sottoposti a sequestro, avvenga con la modalità dell’esecuzione delle pene pecuniarie e che la vendita dei beni confiscati a qualsiasi titolo nel processo penale avvenga con le forme di cui agli articoli 534-bis e 591-bis del codice di procedura civile; b) disciplinare l’amministrazione dei beni sottoposti a sequestro e dei beni confiscati in conformità alle previsioni di cui all’articolo 104-bis delle disposizioni di attuazione al codice di procedura penale”. Orbene, con “il primo criterio di delega in esame, si intende, in primo luogo, risolvere la questione delle competenze e delle modalità di liquidazione dei beni definitivamente confiscati nell’ambito di processi penali in ordine a reati per i quali non si applicano le disposizioni del codice antimafia (come avviene, invece, per la confisca cd. allargata, di cui già al 12-sexies d.l. 306/92, ormai importata nel tessuto codicistico all’art. 240-bis c.p.), oltre che risolvere in via definitiva la tematica, complessa, relativa alle modalità di esecuzione della confisca per equivalente, quando essa non sia preceduta dalla materiale apprensione, già in sede di sequestro, di specifici beni”[190]. “Per quest’ultimo aspetto, in particolare, si prevede che l’esecuzione della confisca per equivalente, quando non abbia ad oggetto beni mobili o immobili già sottoposti a sequestro, avvenga con la modalità propria dell’esecuzione delle pene pecuniarie, in forza dell’assunto che il provvedimento che dispone detta confisca, per il destinatario, comporta, di fatto, l’obbligo di corrispondere un importo pecuniario e per lo Stato consiste in un titolo esecutivo per quel medesimo importo”[191] esattamente “come accade per le condanne a pena pecuniaria”[192].
“Per il secondo aspetto, invece, il primo criterio di delega si occupa dell’ulteriore problema relativo alla vendita di beni confiscati a qualsiasi titolo nel processo penale”[193] atteso che la “proliferazione nell’ordinamento di una pluralità di ipotesi di confisca ha comportato la congestione delle cancellerie degli uffici giudiziari, anche in ragione del fatto che si tratta di uffici strutturalmente non attrezzati per gestire questo tipo di attività in tutti i casi (sempre più frequenti) nei quali non si tratta di vendere beni mobili di agevole commercializzazione, per i quali già è possibile per gli uffici avvalersi utilmente dell’IVG, in forza dell’art. 13 del reg. di esecuzione del c.p.p. o dell’art. 152 del TU spese di giustizia”[194]. In particolare, per quanto concerne la liquidazione di aziende o quote societarie, per la Commissione, la soluzione migliore è quella “di rendere applicabile anche in sede penale le più agevoli e moderne modalità di vendita dettate dagli articoli 534-bis e 591-bis del codice di procedura civile, che hanno dato buona prova di sé in quell’ambito della giurisdizione”[195].
 
Condizioni di procedibilità
 
L’art. 8 del d.d.l. A.C. 2435 è stato riformulato dalla Commissione Lattanzi nei seguenti termini: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice penale e al codice di procedura penale in materia di condizioni di procedibilità, per le parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere la procedibilità a querela della persona offesa per il reato di lesioni personali stradali gravi o gravissime previsto dall’articolo 590-bis, primo comma, del codice penale; b) prevedere l’estensione del regime di procedibilità a querela di parte ad ulteriori specifici reati contro la persona o contro il patrimonio nell’ambito di quelli puniti con la pena edittale detentiva non superiore nel minimo a due anni; prevedere che ai fini della determinazione della pena detentiva non si tenga conto delle circostanze, facendo salva la procedibilità d’ufficio quando la persona offesa sia incapace per età o per infermità; c) prevedere l’obbligo, quanto ai reati perseguibili a querela, che con l’atto di querela sia dichiarato o eletto domicilio per le notificazioni; prevedere la possibilità di indicare, a tal fine, idoneo recapito telematico; d) prevedere quale remissione tacita della querela l’ingiustificata mancata comparizione del querelante all’udienza alla quale sia stato citato in qualità di testimone; e) rivedere i casi di irretrattabilità della querela in relazione alle esigenze della giustizia riparativa; f) modificare l’art. 162-ter c.p. estendendo l’estinzione del reato per condotte riparatorie ai casi di procedibilità a querela non soggetta a remissione, se vi è il consenso della persona offesa, adeguatamente valutato dal giudice”. Ebbene, la Commissione Lattanzi,  nel condividere “anzitutto la proposta, contenuta nell’art. 8, lett. a) del disegno di legge A.C. 2453, di prevedere la procedibilità a querela per il delitto di lesioni personali stradali gravi, di cui all’art. 590-bis c.p.”[196], ha esteso “tale regime di procedibilità altresì alle lesioni personali stradali gravissime, sempre limitatamente all’ipotesi del primo comma dell’art. 590-bis c.p., ferma restando la procedibilità d’ufficio per le ipotesi previste dai successivi commi dell’articolo stesso”[197] con ciò recependo “il monito contenuto nella sentenza n. 248/2020 della Corte costituzionale, che ha sollecitato al legislatore “una complessiva rimeditazione sulla congruità dell’attuale regime di procedibilità per le diverse ipotesi di reato contemplate dall’art. 590-bis c.p.””[198].
Ciò posto, sempre ad avviso della Commissione, ulteriori interventi, da parte del legislatore delegato (criterio sub b), devono essere “volti a estendere il regime di procedibilità a querela di parte ad ulteriori specifici reati contro la persona o contro il patrimonio, di non particolare gravità” e, segnatamente, “individuare tali reati nell’ambito di quelli puniti con la pena edittale detentiva non superiore nel minimo a due anni”[199] mentre, ai fini della determinazione della pena detentiva, la Commissione ha proposto “di non tenere conto delle circostanze del reato, facendo salva la procedibilità d’ufficio – a tutela di soggetti deboli – quando la persona offesa sia incapace per età o per infermità”[200].
La Commissione Lattanzi, inoltre, ha condiviso (criterio sub c) “la proposta del d.d.l. A.C. 2435 di prevedere, nei reati procedibili a querela, che con l’atto di querela sia dichiarato o eletto domicilio per le notificazioni”[201]fermo restando che, “in luogo della PEC, si è ritenuto preferibile, e sufficiente, l’indicazione di idoneo recapito telematico”[202] così come è stata altresì condivisa “la proposta del d.d.l. A.C. 2435 (criterio sub d) di prevedere quale remissione tacita della querela l’ingiustificata mancata comparizione del querelante all’udienza alla quale sia stato citato in qualità di testimone”[203] e ciò perché, da un lato, la “previsione di cui al precedente criterio sub c) è funzionale anche e proprio a facilitare a tal fine la ricerca del querelante”[204], dall’altro, la “semplificazione attesa dalla proposta è evidente se si considera che oggi la giurisprudenza prevalente richiede che il giudice penale provveda a disporre una notifica personale del verbale di udienza contenente specifico avvertimento al querelante circa le conseguenze della sua mancata comparizione (tra le tante, cfr. Cass., Sez. 4 -, Sentenza n. 5801 del 29/01/2021 Ud.; Cass., Sez. 5, Sentenza n. 12186 del 22/12/2015 Ud.)”[205] mentre, operando in tal guisa, tale “passaggio dispendioso sarebbe essere opportunamente evitato”[206].
La Commissione ha proposto tuttavia “di integrare la disposizione dell’art. 8 del d.d.l. A.C. 2435 prevedendo (criterio sub e) di rivedere i casi di irretrattabilità della querela in relazione alle esigenze della giustizia riparativa”[207] rilevando al contempo come tale proposta debba essere “letta nel contesto di un disegno riformatore che valorizza la giustizia riparativa e che suggerisce l’opportunità di valutare possibili limitati “ridimensionamenti” del peculiare regime di irretrattabilità/non remissibilità della querela, prevista in taluni contesti”[208].
Una ulteriore proposta (criterio sub f), infine, è stata concepita al fine di “valorizzare la disciplina dell’art. 162-ter c.p. – che non ha ad oggi trovato particolare fortuna nella prassi – estendendo la previsione della estinzione del reato per condotte riparatorie ai casi di procedibilità a querela non soggetta a remissione, se vi è il consenso della persona offesa, adeguatamente valutato dal giudice”[209] posto che quest’ultima condizione “è volta a scongiurare che la volontà della persona sia coartata o comunque influenzata (ossia considerando quelle ragioni che rendono, per l’appunto, la querela non soggetta a remissione)”[210].
Precisato ciò, veniva infine messo in risalto il fatto che, “tanto con riferimento alla specifica individuazione delle ipotesi di suggerita estensione del regime di procedibilità a querela, quanto con riferimento alle singole ipotesi di superamento dello speciale regime di irretrattabilità della querela, così in ordine alle deroghe a cui può essere assoggettato l’istituto di cui all’art. 162-ter c.p., i suggerimenti possono essere – specie in una legge delega – puramente esemplificativi”[211] mentre le scelte del legislatore delegato, a loro volta, “dovrebbero essere suffragate da dati empirici, specie in ordine alla frequenza casistica delle ipotesi e alle previsioni di impatto sul carico dei procedimenti”[212].
 
Estinzione delle contravvenzioni per adempimento della prestazione determinata da un organo accertatore
 
L’art. 10 del d.d.l. A.C. 2435 “mira a estendere un meccanismo già previsto dalla normativa speciale per alcune contravvenzioni, quali quelle relative alla sicurezza sul lavoro (art. 24 del d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758) e in materia ambientale (l’art. 318-septies del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152)”[213]  trattandosi “di un istituto che ha in comune con l’archiviazione meritata – introdotta dall’art. 3-bis – la circostanza che l’estinzione del reato – e la conseguente archiviazione – vengono subordinate all’adempimento di una prestazione”[214] pur rilevandosi che, in realtà, “non mancano le differenze: anzitutto, questo secondo strumento si distingue perché la prestazione viene determinata da un organo accertatore amministrativo; in secondo luogo, esso interviene in un momento molto precoce del procedimento penale, tanto da vedere un ruolo meramente passivo del pubblico ministero e da non contemplare uno specifico intervento del giudice, che verrà chiamato solo a chiudere il procedimento con l’archiviazione”[215]. Per la Commissione, quindi, il “legislatore delegato dovrà pertanto tracciare l’ambito di applicazione di questa forma di “transazione anticipata con l’organo accertatore” prendendo le mosse dalle contravvenzioni per le quali è previsto un intervento di un’autorità amministrativa”[216].
 
Controllo giurisdizionale della legittimità delle perquisizioni
 
L’art. 11 del d.d.l. A.C. 2435 è stato riformulato dalla Commissione Lattanzi nella seguente maniera: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice di procedura penale in materia di controllo giurisdizionale della legittimità della perquisizione sono adottati nel rispetto del seguente principio e criterio direttivo: prevedere il diritto della persona sottoposta alle indagini e dei soggetti interessati di proporre opposizione al giudice per le indagini preliminari avverso il decreto di perquisizione cui non consegua un provvedimento di sequestro”. In particolare, tale “modifica è volta a colmare un vuoto di tutela dell’ordinamento processuale penale italiano messo in luce dalla Corte di Strasburgo (Corte edu, sez. I, 27 settembre 2018, Brazzi c. Italia), la quale ha ritenuto l’Italia responsabile per aver violato l’art. 8, par. 2 CEDU, in una fattispecie in cui il ricorrente si era lamentato di non aver potuto beneficiare di alcun controllo giurisdizionale preventivo o a posteriori nei confronti di una perquisizione disposta in indagini a seguito della quale non era stato sequestrato alcun bene”[217] introducendosi “pertanto un apposito rimedio affidato al giudice per le indagini preliminari che consente all’indagato o agli interessati di attivare un controllo sulla perquisizione soltanto in questa ipotesi, posto che, nei casi nei quali alla perquisizione segua un sequestro è già disponibile un’impugnazione specifica”[218] nonché suggerendosi “di plasmare il rimedio come opposizione, sulla falsariga di quanto previsto con riguardo ad altro mezzo di ricerca della prova, ossia al sequestro: nel corso delle indagini preliminari, sulla restituzione delle cose sequestrate provvede il pubblico ministero con decreto motivato, contro il quale gli interessati possono proporre opposizione ai sensi dell’art. 263, comma 5, c.p.p.”[219].
 
Istituzione dell’Ufficio per il processo penale
 
L’art. 15-bis del d.d.l. AC 2435 dispone quanto segue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’art. 1, il decreto o i decreti legislativi recanti l’introduzione di una disciplina organica dell’ufficio del processo penale, sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) prevedere che sia introdotta una compiuta disciplina della struttura organizzativa denominata “ufficio per il processo penale”, da istituire presso gli uffici giudiziari; b) definire le professionalità che vi debbono essere addette; c) affidare alla struttura organizzativa dell’ufficio per il processo, in qualità di collaboratori del magistrato, previa adeguata formazione di carattere teorico-pratico, i seguenti compiti: 1. coadiuvare uno o più magistrati e, sotto la direzione e il coordinamento degli stessi, compiere tutti gli atti preparatori utili per l’esercizio della funzione giudiziaria da parte del magistrato, provvedendo, in particolare, allo studio dei fascicoli e alla preparazione dell’udienza, all’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale, alla predisposizione delle minute dei provvedimenti; 2. prestare assistenza ai fini dell’analisi delle pendenze e dei flussi delle sopravvenienze e ai fini del monitoraggio dei fascicoli più datati o della verifica delle comunicazioni e delle notifiche; 3. incrementare la capacità produttiva dell’ufficio, attraverso la valorizzazione e la messa a disposizione dei precedenti, con compiti di organizzazione delle decisioni, in particolare, quelle aventi un rilevante grado di “serialità” e con la creazione di una “banca dati” dell’Ufficio giudiziario di riferimento; 4. fornire supporto al magistrato nell’accelerazione dei processi di innovazione tecnologica; d) prevedere che il Consiglio superiore della magistratura e il Ministro della giustizia, nell’ambito delle rispettive competenze, diano attuazione alle disposizioni del o dei decreti legislativi riguardanti l’ufficio per il processo penale, nel termine di sei mesi dalla entrata in vigore dei medesimi decreti; e) prevedere che il Ministro della giustizia assicuri che la dotazione organica dell’Ufficio per il processo penale sia adeguata all’efficace assolvimento dei compiti ad esso assegnati”. La ratio, che connota questa norma giuridica, è quella “di incaricare il legislatore delegato di introdurre una compiuta disciplina della struttura organizzativa denominata “ufficio per il processo penale”, da istituire presso gli uffici giudiziari; di definire le professionalità che vi debbono essere addette e, soprattutto, di declinarne i compiti, già indicati nel criterio di delega nei termini seguenti: – coadiuvare il magistrato nel compimento di tutti gli atti preparatori utili per l’esercizio della funzione giudiziaria, provvedendo, in particolare, allo studio dei fascicoli e alla preparazione dell’udienza, all’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale, alla predisposizione delle minute dei provvedimenti; – prestare assistenza ai fini dell’analisi delle pendenze e dei flussi delle sopravvenienze e ai fini del monitoraggio dei fascicoli più datati o la verifica delle comunicazioni e delle notifiche; – incrementare la capacità produttiva dell’ufficio, attraverso la valorizzazione e la messa a disposizione dei precedenti, con compiti di organizzazione delle decisioni, in particolare, quelle aventi un rilevante grado di “serialità” e con la creazione di una “banca dati” dell’Ufficio giudiziario di riferimento; – fornire supporto al magistrato nell’accelerazione dei processi di innovazione tecnologica”[220].
 
Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia penale, sulla ragionevole durata del procedimento e sulla statistica giudiziaria
 
L’art. 15-ter del d.d.l. AC 2435 statuisce quanto sussegue: “1. Con decreto del Ministro della giustizia è costituito un Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia penale, sulla ragionevole durata del procedimento e sulla statistica giudiziaria quale organismo di consulenza e supporto nella valutazione periodica del raggiungimento degli obiettivi di accelerazione e semplificazione del procedimento penale, nel rispetto dei canoni del giusto processo, nonché di effettiva funzionalità degli istituti finalizzati a garantire un alleggerimento del carico giudiziario. Nel perseguire tali obiettivi, il Comitato tecnico-scientifico si avvale della Direzione Generale di statistica e analisi organizzativa, dell’Istituto Italiano di Statistica, nonché dei soggetti appartenenti al Sistema statistico nazionale (Sistan) e delle altre banche dati disponibili in materia; il comitato promuove la riorganizzazione e l’aggiornamento del sistema di rilevazione dei dati concernenti la giustizia penale e assicura la trasparenza delle statistiche attraverso pubblicazioni periodiche e i siti istituzionali. 2. Il Comitato è presieduto dal Ministro della giustizia ovvero da suo delegato e dura in carica tre anni”. Orbene, l’introduzione di un precetto normativo di questo genere deriva dal fatto che, come rilevato dalla relazione qui in esame, l’“ambiziosa riforma del sistema penale proposta dalla Commissione richiede di essere monitorata sotto il profilo dell’effettiva riduzione dei tempi processuali effettivi e del cd. disposition time, anche alla luce degli obiettivi condivisi con la Commissione europea”[221] proponendosi a tal fine “di affiancare alle strutture ministeriali un comitato tecnico-scientifico caratterizzato da un profilo spiccatamente interdisciplinare e chiamato a svolgere funzioni di consulenza e supporto nella valutazione dell’impatto delle riforme”[222] fermo restando che, per la Commissione, di particolare rilievo appare essere “la prospettiva di riorganizzazione e di aggiornamento delle statistiche processuali e, più in generale, di quelle relative alla giustizia penale, che dovrà necessariamente tener conto degli istituti introdotti nell’ordinamento negli ultimi anni e di quelli proposti dal presente disegno di legge, nonché dell’evoluzione delle tecnologie”[223] tenuto conto che l’“obiettivo è quello di assicurare l’accessibilità ai dati e la massima trasparenza circa le modalità di raccolta, al fine di alimentare nel medio periodo un approccio scientifico empirico, che è stato uno dei connotati della scienza penalistica italiana, ma che poi è andato progressivamente perduto”[224] posto che la “statistica costituisce (…) un ausilio chiave per comprendere ogni forma di law in action: se è vero che le rilevazioni ufficiali non sono in grado di restituire un quadro esaustivo di una realtà complessa come quella giudiziaria, in cui molte prassi non possono essere saggiate numericamente, è altrettanto indiscutibile che i numeri sono capaci di fornire alcuni precisi indici di “efficienza” del sistema”[225].
 
Piano per la transizione digitale della amministrazione della giustizia e istituzione di un comitato tecnico-scientifico per la digitalizzazione del processo
 
Se l’art. 16-bis, disponendo che, al “fine di garantire il completamento della riforma della digitalizzazione del processo civile e penale, l’adeguata dotazione tecnologica dei servizi tecnici ed informatici del Ministero della Giustizia, il potenziamento infrastrutturale degli uffici giudiziari, nonché l’adeguata formazione e l’aggiornamento del personale dell’amministrazione giudiziaria, del personale di magistratura, degli appartenenti all’avvocatura e degli soggetti che esercitano nel settore giustizia, il Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale ed il Ministro della funzione pubblica, approva il piano per la transizione digitale della amministrazione della giustizia” (comma primo) e che il “piano, avente durata triennale, coordina e programma la gestione unitaria degli interventi necessari sul piano delle risorse tecnologiche, delle dotazioni infrastrutturali e delle esigenze formative, al fine di realizzare gli interventi innovativi di natura tecnologica connessi alla digitalizzazione del processo” (comma secondo), prevede “l’approvazione di detto piano che si pone come strumento di coordinamento, programmazione e gestione unitaria dei finanziamenti destinati al Ministero di Giustizia ed aventi ad oggetto la digitalizzazione del processo, la sua infrastruttura tecnologica e le relative attività formative”[226], a sua volta l’art. 16-ter, nello statuire che con “decreto del Ministro della giustizia può essere costituito e disciplinato un comitato tecnico-scientifico per la digitalizzazione del processo quale organismo di consulenza e supporto nelle decisioni tecniche connesse alla digitalizzazione del processo” (comma primo) e che il “comitato è presieduto dal Ministro della giustizia ovvero da suo delegato” (comma secondo), contempla “la possibilità – eventuale – di dotare il Ministero di un organismo consultivo di natura tecnico-scientifica, che possa fornire pareri su richiesta”[227] fermo restando che, come appena visto, la “composizione del Comitato e la sua presidenza è affidata al Ministro della giustizia”[228].
 
Proposte in materia di prescrizione del reato e di rimedi per l’irragionevole durata del processo penale
 
Introduzione
 
Nella relazione presentata dalla Commissione Lattanzi, non solo sono state svolte, come appena visto, delle opportune valutazioni, anche in termini emendativi, sia come ulteriori previsioni di legge, che soppressione di parte di quelle già previste, in ordine al disegno di legge inerente la c.d. riforma Bonafede, ma sono state altresì presentate delle proposte di legge in materia di prescrizione del reato, e per quel che riguarda i rimedi per l’irragionevole durata del processo penale. Non resta dunque che esaminare tali proposte, incominciando da quelle inerenti la prescrizione del reato.
 
Proposte alternative in materia di prescrizione del reato
 
La Commissione Lattanzi ha proposto diverse proposte, alternative fra di loro, per quanto riguarda la prescrizione del reato.
La prima, detta ipotesi A, sub art. 14, prevede quanto segue: “1. Al codice penale sono apportate le seguenti modificazioni: a) l’articolo 159, secondo comma, è sostituito dai seguenti: «Il corso della prescrizione, in seguito alla sentenza di condanna di primo grado, rimane sospeso per un tempo non superiore a due anni. Quando la pubblicazione della sentenza di appello non sopravviene prima della scadenza del termine della sospensione, cessano gli effetti di questa, la prescrizione riprende il suo corso e il periodo di sospensione è computato ai fini della determinazione del tempo necessario a prescrivere. Il corso della prescrizione, in seguito alla sentenza di appello che conferma la condanna di primo grado, rimane sospeso per un tempo non superiore a un anno. Quando la pubblicazione della sentenza della Corte di cassazione non sopravviene prima della scadenza del termine della sospensione, la prescrizione riprende il suo corso e il periodo di sospensione è computato ai fini della determinazione del tempo necessario a prescrivere. I periodi di sospensione previsti dai commi precedenti decorrono dalla scadenza del termine per proporre impugnazione. Nel giudizio di rinvio si osservano le disposizioni dei commi precedenti. Se durante i periodi di sospensione di cui al secondo e al terzo comma si verifica una causa di sospensione prevista dal primo comma la loro durata è prolungata per il tempo relativo a tale causa.»; 2. all’articolo 160, primo comma, le parole: «e il decreto di citazione a giudizio» sono sostituite dalle parole «, il decreto di citazione a giudizio, la sentenza di condanna e il decreto di condanna.»”. Alla luce di tale proposta, quindi, la “sospensione viene limitata all’ipotesi di condanna in primo grado (la quale, assieme al decreto penale di condanna, torna a rilevare come atto interruttivo, ai sensi e per gli effetti dell’art. 160 c.p.)”[229] proponendosi “in particolare la sostituzione del secondo comma dell’art. 159 c.p. con cinque nuovi commi, allo scopo di introdurre, in luogo dell’attuale sospensione della prescrizione illimitata e incondizionata dopo la condanna, una sospensione condizionata e di durata limitata, corrispondente alla durata non irragionevole stabilita per i giudizi di impugnazione dalla legge Pinto”[230] nonchè prevedendosi “che, dopo la sentenza di primo grado di condanna e dopo la sentenza di appello di conferma della condanna, la prescrizione rimanga sospesa, per due anni, nel primo caso, e per un anno, nel secondo. Se nel periodo di sospensione non interviene la decisione sull’impugnazione cessano gli effetti della sospensione, la prescrizione riprende il suo corso e il periodo di sospensione è computato ai fini della determinazione del tempo necessario a prescrivere”[231]. In questo modo, ad avviso della Commissione, “dovrebbero raggiungersi due effetti: a) quello di impedire la prescrizione, perché il giudice dell’impugnazione, in tutti i casi in cui senza la sospensione si sarebbe potuta verificare la prescrizione, sarà invece in grado di concludere il processo e verosimilmente lo farà (si pensi ad esempio ai casi limite in cui il tempo rimasto dopo la decisione di primo grado rende impossibile o assai difficile una pronuncia del giudice di appello prima che maturi la prescrizione); b) quello di impedire una durata irragionevole del processo o, nel caso in cui il giudice dell’impugnazione non decida nel termine stabilito, di impedire che nonostante l’inosservanza del termine la prescrizione risulti inoperante”[232]; in altri termini, “la ratio di questa “sospensione condizionata” alla definizione in tempo utile del procedimento è di imprimere una accelerazione alla trattazione dei procedimenti, specie quando si tratta di reati prossimi alla prescrizione, alla cui trattazione verrebbe data la priorità”[233] atteso che, da un lato, “si evita uno spreco di risorse, consentendo di concludere il processo dopo una condanna in primo grado”[234], dall’altro lato, “potendo il termine di prescrizione maturare nei giudizi di impugnazione, si evita, tanto per l’assolto quanto per il condannato, il rischio di un processo dai tempi potenzialmente infiniti”[235]. La proposta de qua, in ultima analisi, come emerge sempre da questa relazione, “mira a conciliare l’esigenza di ridurre l’impatto della prescrizione e quella di evitare il rischio di processi dai tempi irragionevoli”[236], specie “in presenza di reati con termine prescrizionale lungo, tale rischio non può tuttavia escludersi, ragion per cui sarebbe opportuno accompagnare l’adozione della presente proposta con l’introduzione dei rimedi compensatori e risarcitori per la violazione del diritto a un processo di ragionevole durata”[237].
Terminata la disamina della prima proposta, per quanto concerne la seconda, ossia quella menzionata sub lettera b, sempre in seno all’art. 14, essa è stata così formulata: “1. Al codice penale sono apportate le seguenti modificazioni: a) all’articolo 158, dopo il terzo comma, è aggiunto il seguente: «Il corso della prescrizione del reato cessa definitivamente, in ogni caso, con l’esercizio dell’azione penale»;  b) all’articolo 159, il secondo e il quarto comma sono abrogati; c) all’articolo 160, secondo comma, le parole da «il provvedimento del giudice di fissazione dell’udienza in camera di consiglio» fino alla fine sono soppresse. 2. Nel codice di procedura penale, dopo l’articolo 344, è inserito il seguente: «Art. 344-bis. – (Improcedibilità per superamento dei termini di durata massima del processo). 1. La mancata definizione del giudizio di primo grado entro il termine di quattro anni dall’esercizio dell’azione penale costituisce causa di improcedibilità della stessa. Nei processi con udienza preliminare il termine di durata è prolungato di sei mesi. 2. La mancata definizione del giudizio di appello entro il termine di tre anni dalla presentazione dell’atto di appello costituisce causa di improcedibilità dell’azione penale. 3. La mancata definizione del giudizio di cassazione entro il termine di due anni dalla presentazione del ricorso costituisce causa di improcedibilità dell’azione penale. 4. Per i delitti puniti con l’ergastolo, anche come effetto dell’applicazione di circostanze aggravanti, e per i delitti di cui all’articolo 407, comma 2, lettera a), i termini di durata massima del processo possono essere sospesi per giusta causa con ordinanza del giudice procedente, su richiesta del pubblico ministero, per un periodo non superiore a sei mesi per ogni grado di giudizio. 5. I termini previsti dai precedenti commi sono sospesi nei casi previsti dall’articolo 159, primo comma, del codice penale.

La declaratoria di improcedibilità non ha luogo quando l’imputato chiede la prosecuzione del processo. 7. La definizione del processo con sentenza irrevocabile di assoluzione, entro i termini massimi di durata, anche se sospesi, che risultino superiori ai termini di ragionevole durata del processo di cui alla legge 24 marzo 2001, n. 89, non esclude il diritto all’equa riparazione attraverso l’indennizzo previsto dalla legge stessa.»”. Tale proposta, quindi, “presuppone una scelta riformatrice più radicale, prospettata in passato da precedenti commissioni di studio e da disegni di legge, che allinei il nostro sistema al modello di altri ordinamenti, come ad esempio quello statunitense, che separano prescrizione del reato e tempi del processo: la prescrizione del reato – il cui termine cessa di correre con l’esercizio dell’azione penale – non può verificarsi dopo che è iniziato il processo”[238]; in altre parole, l’“esigenza di salvaguardare il diritto alla ragionevole durata di quel processo – come nel caso degli speedy trial limits dell’ordinamento statunitense – è garantita da termini di durata massima, calibrati sulle diverse fasi di giudizio”[239] nel senso che, se “il processo non si definisce entro il termine di fase, si determina una improcedibilità dell’azione penale”[240], cioè la “definizione del giudizio entro il termine di fase è cioè una condizione di procedibilità”[241] e da qui “la proposta della Commissione di collocare la disciplina in esame in un nuovo art. 344-bis c.p.p., nel Titolo III del Libro V del Codice di procedura penale, dedicato per l’appunto alle condizioni di procedibilità”[242] fermo restando che l’“improcedibilità dell’azione è prevista, nella proposta della Commissione, come estremo rimedio per la tutela del diritto fondamentale alla ragionevole durata del processo; un rimedio che, in una logica di progressività, è temporalmente preceduto dal rimedio risarcitorio della legge Pinto e, eventualmente, dai rimedi compensativi di cui al § 3.4) ”[243] atteso che, da un lato, il “termine di improcedibilità è previsto (…) dalla Commissione in misura più lunga del corrispondente termine Pinto di fase: 4 anni per il primo grado, tre anni per l’appello, due anni per il giudizio di legittimità”[244], dall’altro, l’“improcedibilità si può determinare in ciascuna fase, per il superamento del relativo termine”[245]. Ad ogni modo, i “termini di fase decorrono dall’esercizio dell’azione penale, per il primo grado di giudizio, e dalla presentazione dell’impugnazione, nei giudizi di appello e di legittimità”[246] e, in “caso di udienza preliminare, il termine di fase del giudizio di primo grado è prolungato di sei mesi”[247]. Inoltre, secondo “una logica ispirata al principio di proporzione, quando si proceda per reati puniti con l’ergastolo, per reati di criminalità organizzata e altri gravi reati, i termini di durata massima del processo possono essere sospesi per giusta causa, con ordinanza del giudice procedente, su richiesta del pubblico ministero, per un periodo non superiore a sei mesi per ogni grado di giudizio”[248] e ciò “significa che per tali reati – per i quali è normalmente prevista l’udienza preliminare – il termine massimo di durata del processo penale, che si articoli nei tre gradi di giudizio, può arrivare a undici anni”[249] e questo un termine è “quasi doppio rispetto al termine Pinto di sei anni e più lungo dei termini massimi della custodia cautelare, che di fatto condizionano e scandiscono i tempi dei processi per i reati più gravi, che tendono a concludersi in tempo utile a evitare la scarcerazione degli imputati”[250] e ciò “a dimostrazione di come l’improcedibilità rappresenti, nella proposta della Commissione, un estremo rimedio per la salvaguardia del diritto a un processo di ragionevole durata”[251].

Una terza ipotesi, infine, inserita in un apposito articolo, vale a dire l’art. 14-bis, prevede che all’“articolo 161 del codice penale il secondo comma è sostituito dal seguente: «Salvo che si proceda per i reati di cui all’articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, del codice di procedura penale, in nessun caso l’interruzione della prescrizione può comportare l’aumento di più della metà del tempo necessario a prescrivere»”. Per effetto di tale ipotesi, la Commissione ha proposto “di ampliare la misura dell’aumento del termine di prescrizione, per effetto di atti interruttivi, da un quarto alla metà del tempo necessario a prescrivere”[252] proponendosi “così di ripristinare la disciplina vigente prima della riforma del 2005”[253] dato che l’“attuale aumento di solo un quarto è (…) ritenuto eccessivamente ridotto, specie in rapporto ai termini minimi di prescrizione per le contravvenzioni (quattro anni, aumentati a cinque per effetto di atti interruttivi) e per i delitti (sei anni, aumentati a sette e mezzo per effetto di atti interruttivi) ”[254] in quanto, considerata “la durata media del processo penale, e considerato altresì che il termine di prescrizione è di norma decorso, in misura significativa, già prima dell’avvio del processo, l’aumento di solo un quarto del termine è destinato a lasciar prescrivere un rilevante numero di reati”[255]. La prospettiva concreta della prescrizione, per un rilevante numero di reati, di conseguenza, per la Commissione, “rappresenta un disincentivo alla definizione anticipata del procedimento con riti alternativi, oltre che un incentivo alle impugnazioni”[256] e da qui “la proposta in esame – pensata in particolare in rapporto all’ipotesi sopra illustrata sub A (…) –, che avrebbe il pregio di razionalizzare l’attuale disciplina dell’art. 161, comma 2 c.p., prevedendo per tutti i reati (salvo quelli di cui agli artt. 51, comma 3-bis e 3-quater c.p.p.) l’aumento della metà del termine di prescrizione e facendo venir meno la previsione – ritenuta irragionevole, in linea con la dottrina maggioritaria – di aumenti in misura superiore nelle ipotesi di cui agli artt. 99, 102, 103 e 105”[257] c.p..
 
Rimedi compensatori e risarcitori conseguenti al mancato rispetto dei termini di ragionevole durata del processo penale
 
Per quanto attiene i rimedi compensatori e risarcitori conseguenti al mancato rispetto dei termini di ragionevole durata del processo penale, la prima proposta, contenuta nell’art. 14-ter, sub lettera A, così prevede: “1. Dopo l’articolo 670 del codice di procedura penale è inserito il seguente: «Art. 670-bis. – (Riduzione della pena per irragionevole durata del processo). 1. Quando il processo si è svolto in violazione dell’articolo 111, secondo comma, della Costituzione e dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine di ragionevole durata, il condannato, personalmente o tramite difensore munito di procura speciale, può chiedere al giudice dell’esecuzione di rideterminare la pena riducendola a compensazione del pregiudizio subito. 2. In caso di sussistenza della violazione, il giudice dell’esecuzione: a) diminuisce la durata della pena della reclusione o dell’arresto, in misura non inferiore a un mese e non superiore a tre mesi per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del processo; b) diminuisce l’ammontare della pena della multa o dell’ammenda, sola o congiunta alla pena detentiva, di una somma non inferiore a 500 euro e non superiore a 1.500 euro per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del processo; c) diminuisce la durata delle pene accessorie temporanee in misura non inferiore a un mese e non superiore a tre mesi per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del processo. 3. Nel caso di condanna all’ergastolo, la diminuzione prevista dal secondo comma si calcola sul periodo minimo di espiazione della pena rilevante per la concessione della liberazione condizionale e dei benefici previsti dalla legge 26 luglio 1975, n. 354. 4. Nell’accertare la violazione di cui al comma 1 e nel determinare l’entità della riduzione di pena, ai sensi del comma 2, il giudice si attiene ai criteri indicati nell’articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89. 5. Il condannato al quale la pena sia stata diminuita ai sensi del comma 2 non ha diritto all’indennizzo di cui alla legge 24 marzo 2001, n. 89. 6. Se la diminuzione di pena è superiore all’ammontare della pena inflitta, il giudice dell’esecuzione dichiara ineseguibile la pena in ragione dell’accertata violazione del diritto all’imputato alla ragionevole durata del processo. In tal caso, il condannato conserva il diritto all’indennizzo per il pregiudizio residuo subito.». 2. Alla legge 24 marzo 2001, n. 89, dopo l’articolo 2-bis è aggiunto il seguente: «Art. 2-ter. – (Misura dell’indennizzo a beneficio del soggetto assolto all’esito di un processo penale che abbia ecceduto il termine di ragionevole durata). 1. Ferme restando le disposizioni di cui alla presente legge, la somma liquidata a titolo di equa riparazione, determinata ai sensi dell’articolo 2- bis, è raddoppiata quando il processo penale, che abbia ecceduto i termini di ragionevole durata di cui all’articolo 2, abbia avuto quale esito l’assoluzione dell’imputato”.
A sua volta, la seconda ipotesi, contrassegnata sub lettera B, sempre prevista in questo articolo, così statuisce: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti la disciplina dei rimedi compensatori e risarcitori conseguenti al mancato rispetto dei termini di ragionevole durata del processo penale sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere che quando il processo penale si è svolto in violazione dell’articolo 111, secondo comma, della Costituzione. e dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine di ragionevole durata, il condannato, personalmente o tramite difensore munito di procura speciale, possa chiedere al giudice dell’esecuzione di rideterminare la pena riducendola a compensazione del pregiudizio subito; b) prevedere che in caso di sussistenza della violazione, il giudice dell’esecuzione: 1. diminuisca la durata della pena della reclusione o dell’arresto, in misura non inferiore a un mese e non superiore a tre mesi per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del procedimento e del processo; 2. diminuisca l’ammontare della pena della multa o dell’ammenda, sola o congiunta alla pena detentiva, di una somma non inferiore a 500 euro e non superiore a 1.500 euro per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del procedimento e del processo; 3. diminuisca la durata delle pene accessorie temporanee in misura non inferiore a un mese e non superiore a tre mesi per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del procedimento e del processo. c) prevedere che, nel caso di condanna all’ergastolo, la diminuzione si calcoli sul periodo minimo di espiazione della pena rilevante per la concessione della liberazione condizionale e dei benefici previsti dalla legge 26 luglio 1975, n. 354; d) prevedere che, nell’accertare la violazione di cui alla lettera a) e nel determinare l’entità della riduzione di pena, ai sensi della lettera b), il giudice si attenga ai criteri indicati nell’articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89. e) prevedere che il condannato al quale la pena sia stata diminuita ai sensi della lettera b) non abbia diritto all’indennizzo di cui alla legge 24 marzo 2001, n. 89; f) prevedere che se la diminuzione di pena è superiore all’ammontare della pena inflitta, il giudice dell’esecuzione dichiari ineseguibile la pena in ragione dell’accertata violazione del diritto dell’imputato alla ragionevole durata del processo; prevedere che, in tal caso, il condannato conservi il diritto all’indennizzo per il pregiudizio residuo subito; g) modificare la disciplina della legge 24 marzo 2001, n. 89 prevedendo il raddoppio della somma liquidata a titolo di equa riparazione a favore di chi sia stato assolto all’esito di un processo penale che abbia ecceduto i termini di ragionevole durata”.
Orbene, nel prevedere tali ipotesi, la Commissione Lattanzi ha ritenuto opportuna “l’introduzione di rimedi compensatori e risarcitori per l’irragionevole durata del processo penale, ulteriori rispetto a quelli oggi previsti dalla legge Pinto”[258] attraverso l’inserimento nel codice di procedura penale – in un nuovo articolo 670-bis – di “una disposizione che consenta al condannato, che abbia subito la violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, di rideterminare la pena – principale (detentiva e pecuniaria) e accessoria – riducendola in modo proporzionale a compensazione del pregiudizio subito. I criteri di accertamento della violazione del diritto, e di determinazione dell’entità della riduzione di pena, sono individuati rinviando all’articolo 2 della legge Pinto e, pertanto, anche ai termini di durata ragionevole del processo ivi previsti”[259] fermo restando che, da un lato, la “disciplina di cui si propone l’introduzione è in via di principio indipendente dalla prescrizione del reato”[260], dall’altro, il “condannato al quale la pena sia stata diminuita non ha diritto all’indennizzo pecuniario”[261] e se “la diminuzione della pena è superiore all’ammontare della pena inflitta, il giudice dell’esecuzione dichiara ineseguibile la pena in ragione dell’accertata violazione del diritto dell’imputato alla ragionevole durata del processo; in tal caso, il condannato conserva il diritto all’indennizzo per il pregiudizio residuo subito”[262] tenuto conto altresì del fatto che “l’ipotesi, estrema, di una riduzione di pena tale da superare l’ammontare di quella inflitta comporta una condanna senza esecuzione della pena; fatti e responsabilità sono accertati, ma la pena non può essere eseguita per via dell’irragionevole durata del processo”[263]. Oltre a ciò, la Commissione Lattanzi ha osservato che il “meccanismo proposto è compatibile sia con la vigente disciplina della prescrizione del reato, sia con le proposte di riforma della disciplina stessa, sopra formulate”[264] mentre, quanto a colui che è stato assolto all’esito di un processo dall’irragionevole durata, la Commissione ha proposto “di modificare la legge Pinto prevedendo il raddoppio dell’indennizzo, che si giustifica in ragione del pregiudizio maggiore correlato al mantenimento dello status di imputato”[265].
 
Proposte in materia di sistema sanzionatorio penale e di giustizia ripartiva
 
Prefazione
 
La Commissione Lattanzi, oltre alle proposte enunciate nel punto precedente, ne ha previste altre con particolar riguardo al sistema sanzionatorio penale e alla giustizia ripartiva. Si tratta in sostanza di proposte aventi ad oggetto: la pena pecuniaria; le sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi; l’esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto (estensione dell’ambito di applicabilità dell’art. 131-bis c.p.), la sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato (estensione dell’ambito di applicazione dell’art. 168-bis c.p.); la giustizia riparativa. Non resta dunque che esaminare tali disegni di legge uno per uno incominciando da quello vertente sulla pena pecuniaria.
 
Pena pecuniaria
 
Tra le proposte di legge previste dalla Commissione per quel che concerne il sistema sanzionatorio penale, la prima presa da essa in considerazione attiene alla pena pecuniaria, riformulando l’art. 9 del disegno di legge AC 2435 nei seguenti termini: “(Disposizioni in materia di pena pecuniaria) 1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e alle leggi complementari in materia di pene pecuniarie e di ragguaglio fra pene pecuniarie e detentive, al fine di restituire effettività alla pena pecuniaria, valorizzandone il ruolo di alternativa alla pena detentiva, sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) razionalizzare e semplificare il procedimento di esecuzione; rivedere, secondo criteri di equità e di effettività, i meccanismi di conversione in caso di mancato pagamento per insolvenza o insolvibilità del condannato; introdurre misure organizzative e procedure amministrative efficaci, in modo tale da assicurare adeguati tassi di riscossione e di conversione in caso di mancato pagamento; b) adottare nel codice penale, per le comminatorie della multa e dell’ammenda, il sistema delle quote giornaliere, in numero non inferiore a 5 e, di norma, non superiore a 360. Prevedere che l’importo di ogni quota sia determinato dal giudice da un minimo di 1 euro a un massimo di 30.000 euro tenendo conto delle condizioni economiche e di vita del condannato; c) escludere l’applicabilità della sospensione condizionale alle pene pecuniarie, anche qualora irrogate in sostituzione di pene detentive; d) aggiornare, rivedere e razionalizzare le comminatorie della multa e dell’ammenda, sola, alternativa o congiunta alla pena detentiva, nelle disposizioni del codice penale, stabilendo il numero minimo e massimo delle quote giornaliere, in vista del perseguimento di finalità di prevenzione generale e speciale, secondo criteri di sistematicità, ragionevolezza e proporzionalità in rapporto alla gravità del reato, desunta dalla natura delittuosa o contravvenzionale dell’illecito, dai beni giuridici tutelati, nonché dalla pena detentiva eventualmente comminata in aggiunta o in alternativa alla pena pecuniaria; e) adeguare le comminatorie della pena pecuniaria, sola, congiunta o alternativa alla pena detentiva, previste dalle disposizioni complementari al codice penale, attraverso un meccanismo di conversione al sistema delle quote giornaliere adottato nel codice penale, secondo i criteri di cui alla precedente lettera d; f) adeguare al sistema delle quote giornaliere, secondo i criteri di cui alla lettera d), le pene pecuniarie proporzionali ovunque previste dalle vigenti disposizioni di legge; abolire le comminatorie di pene pecuniarie fisse, convertendole al sistema delle quote giornaliere; g) adeguare la disciplina della commisurazione della pena pecuniaria al sistema delle quote giornaliere, secondo criteri che tengano conto in modo particolare delle condizioni economiche e di vita del condannato; h) adeguare la disciplina del ragguaglio fra pene detentive e pecuniarie al sistema delle quote giornaliere. i) adeguare la disciplina dell’oblazione e del procedimento per decreto al sistema delle quote giornaliere”.  Orbene, la scelta di concepire una proposta del genere deriva dal fatto che la Commissione ha ritenuto “che una riforma organica della pena pecuniaria, ispirata ai modelli e alle migliori prassi di paesi europei a noi vicini, come la Germania, non sia più rinviabile”[266] il che a suo avviso deve avvenire “attraverso interventi normativi e di riorganizzazione amministrativa, di razionalizzare e semplificare il procedimento di esecuzione delle pene pecuniarie, rivedendo, secondo criteri di equità e di effettività, i meccanismi di conversione in caso di mancato pagamento per insolvenza o insolvibilità del condannato”[267] dato che l’“effettività della pena pecuniaria dipende in larga misura, come mostra l’esperienza di altri ordinamenti, dalla certezza e dalla serietà delle conseguenze della mancata esecuzione; prima ancora, dipende dalla certezza che lo Stato chiederà conto del pagamento della pena pecuniaria inflitta dal giudice”[268]. In particolare, si è ritenuta “necessaria una riforma di sistema, che passi attraverso l’abbandono dell’attuale modello, ormai superato, e l’adozione, nel codice penale, del sistema delle quote giornaliere (o tassi giornalieri), adottato con successo da tempo in altri ordinamenti”[269] in quanto, mediante “un procedimento di commisurazione bifasico, il giudice determinerà prima il numero delle quote cui assoggettare il condannato e, poi, l’importo di ogni quota che, sempre sul modello del codice tedesco, si propone di fissare tra un minimo di 1 euro a un massimo di 30.000 euro, tenendo conto delle condizioni economiche e di vita del condannato”[270] fermo restando che tra “gli elementi che il giudice potrà considerare vi sono il reddito del condannato, il patrimonio nella sua disponibilità, nonché particolari obblighi giuridici cui sia tenuto assolvere”[271]. Inoltre, per garantire l’effettività della pena pecuniaria, si è stimato “opportuno escludere, in relazione ad essa, la sospensione condizionale, anche quando si tratti di pena pecuniaria applicata in sostituzione di pena detentiva”[272] proponendosi al contempo “di affiancare all’introduzione di un nuovo modello generale per la comminatoria della pena pecuniaria interventi volti a rivedere, aggiornare e razionalizzare le comminatorie della multa e dell’ammenda, sola, alternativa o congiunta alla pena detentiva, nelle disposizioni del codice penale, stabilendo il numero minimo e massimo delle quote giornaliere, in vista del perseguimento di finalità di prevenzione generale e speciale, secondo criteri di sistematicità, ragionevolezza e proporzionalità in rapporto alla gravità del reato, desunta dalla natura delittuosa o contravvenzionale dell’illecito, dai beni giuridici tutelati, nonché dalla pena detentiva eventualmente comminata in aggiunta o in alternativa alla pena pecuniaria”[273] fermo restando che, sempre a parere di questa Commissione, “un intervento di razionalizzazione e ammodernamento complessivo delle comminatorie della pena pecuniaria, presenti nel codice, dovrà essere naturalmente affiancato un adeguamento delle comminatorie della pena pecuniaria, sola, congiunta o alternativa alla pena detentiva, previste dalle disposizioni complementari al codice penale”[274] e, a tal fine, “risultando impossibile un intervento su tutte le innumerevoli norme incriminatrici presenti nell’ordinamento, si prevede di far ricorso a un meccanismo di conversione al sistema delle quote giornaliere adottato nel codice penale”[275] così come dovranno “altresì essere adeguate al sistema delle quote giornaliere anche le pene pecuniarie proporzionali, ovunque previste dalle vigenti disposizioni di legge”[276], “abolite le comminatorie di pene pecuniarie fisse, incompatibili con il sistema di commisurazione bifasica proprio delle quote giornaliere”[277] e anche “la disciplina della commisurazione della pena pecuniaria dovrà essere adeguata al sistema delle quote giornaliere, secondo criteri che tengano conto in modo particolare delle condizioni economiche e di vita del condannato”[278] potendosi a tale scopo “tenersi conto del reddito del condannato, del patrimonio di cui egli abbia comunque la disponibilità e di particolari obblighi giuridici che sia tenuto ad assolvere”[279].
Da ultimo, è risultato inoltre necessario, nella proposta della Commissione, “adeguare ad ogni effetto di legge la disciplina del ragguaglio fra pene detentive e pecuniarie al sistema delle quote giornaliere”[280].
 
Sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi
 
Proposta autonomamente concepita dalla Commissione è quella prevista all’art. 9-bis che così dispone: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche alla disciplina delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi, di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) abolire le sanzioni sostitutive della semidetenzione e della libertà controllata; b) prevedere come sanzioni sostitutive delle pene detentive: la detenzione domiciliare, l’affidamento in prova al servizio sociale e la semilibertà; il lavoro di pubblica utilità; la pena pecuniaria; c) prevedere che le sanzioni sostitutive delle pene detentive possano essere applicate solo quando il giudice ritenga che contribuiscano alla rieducazione del condannato e assicurino, anche attraverso opportune prescrizioni, la prevenzione dal pericolo che egli commetta altri reati; d) prevedere che il giudice, con la sentenza pronunciata ai sensi dell’articolo 444, comma 1, del codice di procedura penale, quando la pena detentiva irrogata non è superiore a quattro anni, possa applicare, a titolo di sanzioni sostitutive, la detenzione domiciliare, l’affidamento in prova ai servizi sociali o la semilibertà; mutuare per quanto compatibile la disciplina sostanziale e processuale prevista per le omonime misure alternative alla detenzione dalla legge 26 luglio 1975, n. 354 e prevedere: 1. che la sostituzione della pena detentiva non possa essere disposta più di una volta; 2. che la sostituzione della pena detentiva non possa essere disposta nelle ipotesi in cui è preclusa la sospensione dell’esecuzione ai sensi dell’articolo 656 del codice di procedura penale; 3. che siano coinvolti gli Uffici per l’Esecuzione Penale Esterna, al fine di consentire l’applicazione delle predette misure nel giudizio di cognizione; 4. che sia esclusa l’applicazione della sospensione condizionale della pena; e) prevedere specifici reati per i quali la sostituzione della pena detentiva con la detenzione domiciliare, l’affidamento in prova al servizio sociale e la semilibertà possa aver luogo anche all’esito del giudizio ordinario, quando la pena inflitta non è superiore a quattro anni; prevedere gli opportuni adeguamenti alla disciplina in materia processuale e di esecuzione penale; f) prevedere che il giudice, nel pronunciare la sentenza di condanna, quando ritenga di determinare la durata della pena detentiva entro il limite di tre anni, possa sostituire anche d’ufficio tale pena con il lavoro di pubblica utilità, se il condannato vi acconsente; mutuare per quanto compatibile la disciplina prevista dal decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 per l’omonima pena principale irrogabile dal giudice di pace, fermo restando che il lavoro di pubblica utilità, quando è applicato quale sanzione sostitutiva di una pena detentiva, debba avere durata corrispondente a quella della pena detentiva sostituita; prevedere che la sostituzione della pena detentiva con il lavoro di pubblica utilità possa avvenire anche con il decreto penale di condanna, se non vi è opposizione da parte dell’imputato, o con la sentenza di applicazione della pena ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale; prevedere che in tali casi il lavoro di pubblica utilità non possa avere durata superiore alla metà della pena detentiva sostituita e che il suo positivo svolgimento comporti, se accompagnato dal risarcimento del danno o dall’eliminazione delle conseguenze dannose del reato, ove possibili, la revoca della confisca che sia stata eventualmente disposta; fare salva in ogni caso la confisca obbligatoria, anche per equivalente, del prezzo, del profitto o del prodotto del reato ovvero delle cose la cui fabbricazione uso e porto, detenzione o alienazione costituiscano reato; escludere l’applicazione della sospensione condizionale della pena; g) prevedere che il giudice, nel pronunciare sentenza di condanna, quando ritenga di determinare la durata della pena detentiva entro il limite di un anno, possa sostituire anche d’ufficio tale pena con la pena pecuniaria della specie corrispondente; prevedere che, per determinare l’ammontare della pena pecuniaria sostitutiva, sia adottato il sistema per quote giornaliere e che il valore giornaliero al quale può essere assoggettato il condannato, da determinarsi sulla base delle sue condizioni economiche di vita, anche in rapporto al nucleo familiare, sia compreso tra un minimo di 3 euro e un massimo di 3.000 euro; prevedere che la sostituzione della pena detentiva con la pena pecuniaria possa avvenire anche con il decreto di condanna e con la sentenza di applicazione della pena ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale e che, in tali casi, il valore giornaliero sia compreso tra un minimo di 1 euro e un massimo di 1000 euro; escludere l’applicazione della sospensione condizionale della pena; h) prevedere che la mancata esecuzione del lavoro di pubblica utilità, della detenzione domiciliare, dell’affidamento in prova al servizio sociale e della semilibertà o l’inosservanza grave o reiterata delle relative prescrizioni comporti comunque la revoca della sanzione sostitutiva e, per la parte residua, la conversione nella pena detentiva sostituita; prevedere, quanto alla pena pecuniaria sostitutiva, che il mancato pagamento della stessa, entro un termine corrispondente alla durata della pena detentiva sostituita, ne comporti la conversione in quella stessa pena, salvo che il mancato pagamento sia dovuto a insolvibilità del condannato o ad altro giustificato motivo”.  Ebbene, tale proposta, così strutturata,   “mira a una revisione organica della disciplina delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi, di cui alla l. 24 novembre 1981, n. 689”[281] nel senso che “l’istituto della sostituzione della pena detentiva, contestuale alla condanna da parte del giudice di cognizione, possa essere opportunamente rivitalizzato, con impatto positivo sulla deflazione penitenziaria e processuale”[282] ritenendosi al contempo che, per un verso, per tale fine, “alle sanzioni sostitutive deve anzitutto essere assegnata un’area non già (quanto meno, integralmente) coperta dalla sospensione condizionale della pena”[283], per altro verso, estendendo “il concetto di pena detentiva “breve”, suscettibile di sostituzione, oltre i due anni di pena inflitta”[284] atteso che tale “limite segna notoriamente l’ambito della sospensione condizionale della pena: un beneficio che, per essere per lo più concesso senza la subordinazione ad obblighi ex art. 165 c.p., risulta più favorevole rispetto ai contenuti di una sanzione sostitutiva, rendendola così scarsamente appetibile, come dimostra la prassi”[285]. A fronte di quanto sin qui esposto, si è proposto “pertanto di innalzare il limite della pena detentiva sostituibile e, altresì, di modificare la tipologia delle pene sostitutive in modo tale da valorizzare contenuti sanzionatori sperimentati con successo in altri contesti normativi; ciò nella consapevolezza che il carcere non deve rappresentare l’unica risposta al reato e che, anzi, per gli effetti desocializzanti che comporta, deve essere evitato quando possibile in favore di pene da eseguirsi nella comunità. Se corredate di contenuti sanzionatori positivi, le sanzioni sostitutive possono rivestire il ruolo di vere e proprie pene sostitutive delle pene detentive”[286].
Ciò posto, la Commissione Lattanzi ha proposto anche “di abolire la semidetenzione e la libertà controllata, in quanto sanzioni oggi esistenti solo sulla carta”[287] in quanto il “nuovo sistema prevede che entro la soglia di quattro anni la pena detentiva, purché applicata con la sentenza di patteggiamento, possa essere sostituita con nuove misure corrispondenti, nei contenuti, alle misure alternative alla detenzione – detenzione domiciliare, affidamento in prova al servizio sociale, semilibertà – già oggi applicabili da parte del tribunale di sorveglianza entro lo stesso limite di pena”[288] e ciò proprio perché, di fatto, “attraverso il meccanismo di cui all’art. 656, co. 5 c.p.p., il condannato a pena detentiva non superiore a quattro anni può evitare l’ingresso in carcere accedendo ab initio a una misura alternativa alla detenzione”[289]. Pertanto dal momento che le “misure stesse, incidendo sulla qualità della pena e determinando “lo star fuori dal carcere”, sono sempre più concepite, anche dalla Corte costituzionale (v. in particolare la sent. n. 32/2020) come “pene alternative” al carcere, più che come mere modalità alternative di esecuzione della pena detentiva”[290], la Commissione Lattanzi ha avuto “l’idea di una loro (ulteriore) applicazione come sanzioni/pene sostitutive direttamente da parte del giudice di cognizione”[291] proponendosi “in particolare di applicare le predette misure, a titolo di sanzioni sostitutive”[292] fermo restando che, nel contesto di un progetto di riforma più ampio, volto a rendere più efficiente il processo penale riducendone i tempi, la Commissione ha ritenuto “che la proposta avanzata possa essere opportunamente riservata al rito alternativo del patteggiamento, rappresentandone un forte incentivo”[293] dato che, attraverso il patteggiamento a pena sostituita con la detenzione domiciliare, l’affidamento in prova al servizio sociale o la semilibertà, per la Commissione, “si garantisce all’imputato di uscire dal processo penale presto e con la certezza di non sperimentare il carcere; al tempo stesso si alleggerisce in modo corrispondente il giudizio di sorveglianza”[294].
Entro la soglia massima di tre anni di pena detentiva viene proposta “poi, quale nuova sanzione sostitutiva, il lavoro di pubblica utilità, che è oggi previsto come pena sostitutiva in rapporto solamente a taluni reati, puniti con pena detentiva, previsti dal codice della strada e dal t.u. stupefacenti”[295] essendo stato ritenuto, “anche alla luce della positiva esperienza di ordinamenti stranieri, che il lavoro di pubblica utilità, nella veste di pena sostitutiva, possa essere valorizzato in via generale, estendendone l’applicazione oltre agli ambiti dei reati stradali e in materia di stupefacenti”[296] trattandosi, “nel sistema italiano, di valorizzare una misura – il lavoro socialmente utile come contenuto sanzionatorio – che è in progressiva espansione, specie dopo l’introduzione della sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato”[297]. La proposta formulata sul punto, dunque, è quella “di prevedere che il giudice di cognizione, nel pronunciare la sentenza di condanna, quando ritenga di dover determinare la durata della pena detentiva entro il limite di tre anni, possa sostituire tale pena con il lavoro di pubblica utilità, se il condannato non si oppone”[298].
Per la disciplina del lavoro di pubblica utilità, la Commissione ha proposto “di applicare, in quanto compatibili, le disposizioni previste dal d.lgs. n. 28 agosto 2000, n. 274 in relazione alla omonima pena principale irrogabile dal giudice di pace”[299]. In particolare, in deroga a quanto previsto dal d.lgs. n. 274/2000, si è proposto “che il lavoro di pubblica utilità abbia una durata corrispondente a quella della pena detentiva sostituita”[300] mentre, per “incentivare il ricorso ai riti alternativi, è previsto che la sostituzione della pena detentiva con il lavoro di pubblica utilità possa avvenire anche con il decreto penale di condanna, se non vi è opposizione da parte dell’imputato, o con la sentenza di patteggiamento”[301] e, in tali casi, “il lavoro di pubblica utilità non può avere durata superiore alla metà della pena detentiva sostituita e comporta, oltre all’estinzione del reato, la revoca della confisca che sia stata eventualmente disposta”[302] fermo restando che tale “ultima previsione ricalca, limitatamente ai predetti riti alternativi, quella prevista dall’art. 186, comma 9-bis c. strada per il lavoro di pubblica utilità quale sanzione sostitutiva per il reato di guida sotto l’influenza dell’alcool: la prospettiva della revoca della confisca del veicolo ha contribuito al notevole successo applicativo della sanzione sostitutiva, testimoniata dai dati sopra riportati”[303], e da qui “la proposta della Commissione di estendere la revocabilità della confisca quale incentivo ai riti alternativi, escludendo peraltro che la revoca possa riguardare la confisca obbligatoria, anche per equivalente, del prezzo, del profitto o del prodotto del reato ovvero delle cose la cui fabbricazione uso e porto, detenzione o alienazione costituiscano reato”[304].
“Quanto alla riforma della pena pecuniaria sostitutiva, la proposta mira a valorizzare l’effettività e l’efficacia di tale pena sostitutiva in più direzioni”[305] anzitutto “innalzando da sei mesi a un anno il limite della pena detentiva sostituibile con la pena pecuniaria, con ricadute tra l’altro sul procedimento per decreto, che vede esteso il proprio ambito di applicabilità, promettendo significativi effetti sul piano della deflazione processuale”[306] e, in secondo luogo, “si conferma, per determinare l’ammontare della pena pecuniaria sostitutiva, l’adozione del sistema per quote giornaliere, con una forte rimodulazione del valore giornaliero al quale può essere assoggettato il condannato, da determinarsi sulla base delle sue condizioni economiche”[307] fermo restando che, anche “in questo caso, come per il lavoro di pubblica utilità, si prevede peraltro un incentivo all’adozione di riti alternativi stabilendo che la sostituzione della pena detentiva con la pena pecuniaria possa avvenire anche con il decreto penale di condanna e che, in tale ipotesi, il valore giornaliero di cui alla lettera che precede sia compreso tra un minimo di 1 euro e un massimo di 1000 euro”[308].
“Per garantire effettività alla pena pecuniaria sostitutiva, si propone infine di escludere la sospensione condizionale della pena e di prevedere che, in caso di mancato pagamento entro un termine corrispondente a quello della pena detentiva sostituita, la pena pecuniaria possa essere convertita in quella pena detentiva, salve le ipotesi di insolvibilità in ragione delle condizioni economiche, anche sopravvenute, o di giustificato motivo”[309].
 
Esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto (estensione dell’ambito di applicabilità dell’art. 131-bis c.p.)
 
Altra proposta varata dalla Commissione Lattanzi è quella contemplata all’art. 9-ter che stabilisce quanto sussegue: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice penale in materia di esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) prevedere come limite all’applicabilità della disciplina dell’articolo 131-bis del codice penale, in luogo della pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, la pena detentiva non superiore nel minimo a tre anni, sola o congiunta a pena pecuniaria, ferme restando le esclusioni di cui al secondo comma;

b) dare rilievo alla condotta susseguente al reato ai fini della valutazione del carattere di particolare tenuità dell’offesa”. Ebbene, la scelta di introdurre una norma di tal genere deriva dal fatto che la Commissione Lattanzi ha ritenuto che, “nel contesto di un provvedimento normativo in tema di efficienza del processo penale e di celere definizione dei procedimenti, l’istituto dell’art. 131-bis p. abbia una valenza strategica, rappresentando, da un lato, una valvola deflativa di primaria importanza ancor più in un sistema come il nostro, improntato al principio della obbligatorietà dell’azione penale e, dall’altro lato, un luogo del sistema penale che ben si presta a valorizzare percorsi di giustizia riparativa tali da consentire una valutazione globale del fatto, correlata anche al superamento del “bisogno di pena” da parte della vittima”[310] estendendo “l’operatività dell’art. 131 bis c.p. facendo riferimento non più al limite massimo bensì al limite minimo edittale”[311] e, segnatamente, “determinare la soglia minima edittale di pena detentiva in tre anni”[312], anche per i reati “realizzati nella forma tentata”[313].

 
Sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato (estensione dell’ambito di applicazione dell’art. 168-bis c.p.)
 
Altra misura, concepita ex novo dalla Commissione Lattanzi, è quella preveduta dal “nuovo” art. 9-quater che dispone in tal senso: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti modifiche al codice penale in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato sono adottati nel rispetto del seguente principio e criterio direttivo: estendere l’ambito di applicabilità della sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato, oltre ai casi previsti dall’articolo 550, comma 2, del codice di procedura penale, ad ulteriori specifici reati, puniti con la pena edittale detentiva non superiore nel massimo a dieci anni, che si prestino a percorsi risocializzanti o riparatori, da parte dell’autore, compatibili con l’istituto”. Ebbene, tale proposta “mira a estendere l’ambito di applicabilità dell’istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato (art. 168 bis c.p.) ”[314] fermo restando che l’“obiettivo della proposta è duplice. Da un lato, in funzione di deflazione processuale e penitenziaria, si intende valorizzare ulteriormente la “misura di comunità” – alternativa al processo penale e alla pena – che oggi vanta il maggior numero di applicazioni; il 15 aprile 2021 le persone in carico all’Ufficio di Esecuzione Penale Esterna (U.E.P.E.) erano 20.793, pari a circa un terzo del numero complessivo delle persone che a vario titolo si trovava in esecuzione penale esterna, a quella stessa data. Dall’altro lato, in linea con altre proposte della Commissione, si mira ad ampliare ulteriormente la possibilità di accesso all’istituto che oggi, nel sistema, più valorizza strumenti e logiche riconducibili alla giustizia riparativa”[315].
 
Giustizia riparativa
 
Ulteriore contributo apporto autonomamente dalla Commissione Lattanzi riguarda la giustizia riparativa così come prevista dal “nuovo” art. 9-quinquies che così dispone: “1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, i decreti legislativi recanti una disciplina organica della giustizia riparativa e conseguenti modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, alla legge di ordinamento penitenziario e alle leggi complementari collegate sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere, anche sulla base della Direttiva 2012/29/UE che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e delle normative internazionali in materia, una disciplina organica della giustizia riparativa quanto a nozione, principali programmi, garanzie, persone legittimate a partecipare, con particolare riferimento alla vittima e all’autore del reato; b) disciplinare la formazione degli operatori pubblici e privati sulla giustizia riparativa tenendo conto della sensibilità e delle esigenze delle vittime di reato; c) disciplinare l’organizzazione dei servizi di giustizia riparativa con particolare riferimento alla regolamentazione dei centri che erogano percorsi di giustizia riparativa e alla formazione degli operatori di giustizia riparativa, anche con il coordinamento metodologico di un Tavolo interistituzionale dedicato presso il Ministero della Giustizia; d) prevedere specifiche garanzie per l’attuazione dei programmi di giustizia riparativa che includano: completa ed effettiva informazione alla vittima del reato circa i servizi di giustizia riparativa disponibili a partire dal primo contatto con la pubblica autorità e ogni volta che debba essere sentita; diritto all’assistenza linguistica delle persone alloglotte; previsione di meccanismi di informazione sulla giustizia riparativa per l’autore di reato, anche minorenne; svolgimento dei programmi di giustizia riparativa nel prevalente interesse delle vittime; acquisizione e trattamento dei dati personali; volontarietà, consenso ritrattabile in ogni momento, confidenzialità delle dichiarazioni espresse nel corso di un programma di giustizia riparativa; inutilizzabilità delle dichiarazioni rese nel corso di un programma di giustizia riparativa nel procedimento penale e in fase di esecuzione della pena, salvo che le dichiarazioni integrino di per sé reato o che vi sia il consenso delle parti alla loro utilizzazione; inutilizzabilità dell’esito di percorsi di giustizia riparativa con effetti pregiudizievoli per l’indagato, l’imputato o il condannato; e) prevedere la possibilità di accesso ai programmi di giustizia riparativa senza preclusioni in relazione alla gravità dei reati e di recepire gli esiti del ricorso a detti programmi in ogni stato e grado del procedimento di merito, nell’ambito degli istituti previsti dal codice penale, dal codice di procedura penale, dall’ordinamento penitenziario, dall’ordinamento minorile e da leggi speciali che possano essere arricchiti dall’innesto della prospettiva riparativa”. Ebbene, per effetto di questa proposta normativa, vengono indicati al legislatore delegato i seguenti criteri: realizzare “una disciplina organica della giustizia riparativa quanto a nozione, principali programmi, garanzie, persone legittimate a partecipare, con particolare riferimento alla vittima e all’autore del reato, è indispensabile”[316]; “disciplinare la formazione”[317] in quanto “fondamentale per avere operatori di servizi di giustizia riparativa capaci di operare in modo serio, professionale, rispettoso e tale da evitare la vittimizzazione secondaria”[318]; “disciplinare i centri di giustizia riparativa affinché forniscano servizi omogenei, atti a garantire percorsi di giustizia riparativa affidabili, qualitativamente elevati e che non inducano vittimizzazione secondaria”[319]; i servizi di giustizia riparativa devono costituire “un diritto per le vittime di reato”[320]; “promuovere l’accesso alla giustizia riparativa in ogni stato e grado del procedimento”[321].
Oltre a ciò, la Commissione ha altresì evidenziato come sia “inoltre fondamentale, ai fini di una piena implementazione della giustizia riparativa, curarne l’innesto a livello normativo e, in particolare, nell’ambito dei seguenti istituti: archiviazione meritata, non punibilità per particolare tenuità del fatto (articolo 131-bis c.p.), commisurazione della pena (articolo 133 c.p.), estinzione del reato per condotte riparatorie (articolo 162-ter c.p.), sospensione condizionale della pena (articoli 163 ss. c.p.), sospensione del processo per messa alla prova (articoli 168-bis ss. c.p.), perdono giudiziale (articolo 169 co. 1), della liberazione condizionale (articolo 176 c.p.), esclusione della procedibilità nei casi di particolare tenuità del fatto (articolo 34 d.lgs. 274/2000), estinzione del reato conseguente a condotte riparatorie davanti al giudice di pace (articolo 35 d.lgs. 274/2000), trattamento penitenziario (articoli 1 e 15 l. 354/1975) e misure alternative alla detenzione”[322].
 
Articoli del d.d.l. A.C. 2435 dei quali si propone la soppressione
 
Oltre alla proposte sin qui enunciate, la Commissione Lattanzi ha proposto la soppressione di taluni articoli preveduti dal d.d.l. A.C. 2435 e, precisamente, l’“art. 12 in quanto il tema della durata del processo – e dei relativi termini – è affrontato, nella proposta della Commissione, nell’ambito della disciplina dei rimedi compensatori e risarcitori conseguenti al mancato rispetto dei termini di ragionevole durata del processo penale (nuovo art. 14-ter), nonché nella proposta sub B in tema di prescrizione del reato (art. 14)”[323], l’“art. 13 in quanto la relativa tematica, nella proposta della Commissione, è affrontata nell’ambito degli interventi in tema di impugnazioni (art. 7)”[324] e gli “artt. 15, 16 e 17 (…) in ragione del fatto che si tratta di disposizioni di carattere amministrativo-finanziario che risultano superate”[325] “fermo restando che alla loro soppressione consegue la modifica, di mero coordinamento, dell’articolo 18”[326].
 
Ampliamento dell’oggetto della delega
 
La Commissione Lattanzi ha infine proposto l’ampliamento dell’oggetto della delega, rispetto a quanto previsto originariamente, modificando il comma primo dell’articolo 1 nei seguenti termini (la parte mutata è contrassegnata in grassetto): “1. Il Governo è delegato ad adottare, nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la modifica del codice di procedura penale, delle norme di attuazione del codice di procedura penale, del codice penale e della collegata legislazione speciale, per la revisione del regime sanzionatorio dei reati e per l’introduzione di una disciplina organica dell’ufficio del processo penale e della giustizia riparativa, con finalità di semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo penale, nel rispetto delle garanzie difensive e secondo i princìpi e criteri direttivi previsti dal presente capo”. Ebbene, tale ampliamento è stato fatto “in modo da consentire al legislatore delegato la modifica, oltre che delle norme del codice di procedura penale, delle norme di attuazione del codice di procedura penale, del codice penale e della collegata legislazione speciale, nonché la revisione del regime sanzionatorio dei reati e l’introduzione di una disciplina organica dell’ufficio del processo penale e della giustizia riparativa”[327].
 
Conclusioni
 
Il lavoro svolto dalla Commissione Lattanzi rappresenta il frutto di un’articolata analisi sia della normativa (pure in ottica comparativa) e della giurisprudenza domestica e sovrazionazionale (con particolar riguardo a quella convenzionale), che delle criticità che solitamente emergono per effetto dell’applicazione del quadro normativo vigente. Le soluzioni proposte sono sicuramente molto interessanti e, a tratti, anche molto innovative, e potrebbero contribuire al miglioramento dell’efficienza della giustizia penale nel nostro Paese. Non resta dunque che vedere se, e se si, in che termini, le proposte varate in questa sede verranno recepite nella legge di delega e in che modo esse verranno a loro volta attuate dal legislatore delegato.
Note
[1]Relazione Commissione Lattanzi.
[2]Ibidem.
[3]Ibidem.
[4]Ibidem.
[5]Ibidem.
[6]Ibidem.
[7]Ibidem.
[8]Ibidem.
[9]Ibidem.
[10]Ibidem.
[11]Ibidem.
[12]Ibidem.
[13]Ibidem.
[14]Ibidem.
[15]Ibidem.
[16]Ibidem.
[17]Ibidem.
[18]Ibidem.
[19]Ibidem.
[20]Ibidem.
[21]Ibidem.
[22]Ibidem.
[23]Ibidem.
[24]Ibidem.
[25]Ibidem.
[26]Ibidem.
[27]Ibidem.
[28]Ibidem.
[29]Ibidem.
[30]Ibidem.
[31]Ibidem.
[32]Ibidem.
[33]Ibidem.
[34]Ibidem.
[35]Ibidem.
[36]Ibidem.
[37]Ibidem.
[38]Ibidem.
[39]Ibidem.
[40]Ibidem.
[41]Ibidem.
[42]Ibidem.
[43]Ibidem.
[44]Ibidem.
[45]Ibidem.
[46]Ibidem.
[47]Ibidem.
[48]Ibidem.
[49]Ibidem.
[50]Ibidem.
[51]Ibidem.
[52]Ibidem.
[53]Ibidem.
[54]Ibidem.
[55]Ibidem.
[56]Ibidem.
[57]Ibidem.
[58]Ibidem.
[59]Ibidem.
[60]Ibidem.
[61]Ibidem.
[62]Ibidem.
[63]Ibidem.
[64]Ibidem.
[65]Ibidem.
[66]Ibidem.
[67]Ibidem.
[68]Ibidem.
[69]Ibidem.
[70]Ibidem.
[71]Ibidem.
[72]Ibidem.
[73]Ibidem.
[74]Ibidem.
[75]Ibidem.
[76]Ibidem.
[77]Ibidem.
[78]Ibidem.
[79]Ibidem.
[80]Ibidem.
[81]Ibidem.
[82]Ibidem.
[83]Ibidem.
[84]Ibidem.
[85]Ibidem.
[86]Ibidem.
[87]Ibidem.
[88]Ibidem.
[89]Ibidem.
[90]Ibidem.
[91]Ibidem.
[92]Ibidem.
[93]Ibidem.
[94]Ibidem.
[95]Ibidem.
[96]Ibidem.
[97]Ibidem.
[98]Ibidem.
[99]Ibidem.
[100]Ibidem.
[101]Ibidem.
[102]Ibidem.
[103]Ibidem.
[104]Ibidem.
[105]Ibidem.
[106]Ibidem.
[107]Ibidem.
[108]Ibidem.
[109]Ibidem.
[110]Ibidem.
[111]Ibidem.
[112]Ibidem.
[113]Ibidem.
[114]Ibidem.
[115]Ibidem.
[116]Ibidem.
[117]Ibidem.
[118]Ibidem.
[119]Ibidem.
[120]Ibidem.
[121]Ibidem.
[122]Ibidem.
[123]Ibidem.
[124]Ibidem.
[125]Ibidem.
[126]Ibidem.
[127]Ibidem.
[128]Ibidem.
[129]Ibidem.
[130]Ibidem.
[131]Ibidem.
[132]Ibidem.
[133]Ibidem.
[134]Ibidem.
[135]Ibidem.
[136]Ibidem.
[137]Ibidem.
[138]Ibidem.
[139]Ibidem.
[140]Ibidem.
[141]Ibidem.
[142]Ibidem.
[143]Ibidem.
[144]Ibidem.
[145]Ibidem.
[146]Ibidem.
[147]Ibidem.
[148]Ibidem.
[149]Ibidem.
[150]Ibidem.
[151]Ibidem.
[152]Ibidem.
[153]Ibidem.
[154]Ibidem.
[155]Ibidem.
[156]Ibidem.
[157]Ibidem.
[158]Ibidem.
[159]Ibidem.
[160]Ibidem.
[161]Ibidem.
[162]Ibidem.
[163]Ibidem.
[164]Ibidem.
[165]Ibidem.
[166]Ibidem.
[167]Ibidem.
[168]Ibidem.
[169]Ibidem.
[170]Ibidem.
[171]Ibidem.
[172]Ibidem.
[173]Ibidem.
[174]Ibidem.
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[176]Ibidem.
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[178]Ibidem.
[179]Ibidem.
[180]Ibidem.
[181]Ibidem.
[182]Ibidem.
[183]Ibidem.
[184]Ibidem.
[185]Ibidem.
[186]Ibidem.
[187]Ibidem.
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